Шиколенко Г.А.
САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ *
Аннотация:
в статье рассматриваются проблемы правового регулирования самовольного строительства, а также предложены пути решения для минимизации нарушений в этой сфере. Внимание уделяется законодательным аспектам, административной и судебной практике, а также анализу причин возникновения проблем самовольного строительства в России.
Ключевые слова:
самовольное строительство, легализация, снос, градостроительное законодательство, право собственности, земельный участок, разрешение на строительство
Введение:Вопросы административной ответственности за правонарушения в сфере капитального строительства занимают значимое место в правовой системе многих стран. Эти вопросы становятся особенно актуальными на фоне ускоренного развития градостроительной деятельности и увеличения масштабов строительных проектов. Сложность законодательного регулирования в данной области обусловлена не только высоким уровнем ответственности за качество и безопасность объектов капитального строительства, но и экономическими, социальными и экологическими последствиями возможных правонарушений.Основное внимание в этой работе уделяется анализу существующего законодательства, практики его применения и обнаруженных проблематик в административной ответственности в данной сфере. В частности, акцентируется внимание на несоответствии между формальными требованиями закона и реальной практикой его исполнения, что часто приводит к правоприменительным коллизиям и несправедливости в наказаниях.С одной стороны, нормы административного права направлены на предотвращение нарушений, что является профилактической мерой и способствует обеспечению порядка и безопасности в сфере строительства. С другой стороны, анализ показывает, что ряд положений требует дополнительной детализации и адаптации к современным условиям строительной индустрии. Практика применения административных наказаний показывает, что во многих случаях санкции не отвечают современным требованиям эффективности и справедливости, что приводит к возможности обжалования решений и увеличению судебных споров.В результате проведенного исследования было выявлено несколько предложений по оптимизации процессов административного наказания в сфере капитального строительства, ориентированных на повышение их прозрачности и предсказуемости. В этом контексте предложения включают уточнение законодательства с учетом особенностей строительной индустрии, пересмотр существующих норм в сторону более четкой дифференциации ответственности и санкций.На основе проведенного исследования было замечено, что регулярное обновление законодательства и сопутствующих стандартов является ключевым элементом в поддержании актуальности и эффективности административного управления в строительной сфере. Необходимо учитывать динамичность изменений в технологиях строительства и материаловедении, что требует оперативной реакции в аспекте законодательного обеспечения безопасности и качества строительных работ. Проблема самовольного строительства стоит очень остро. Специалисты оценивают количество таких построек более чем в 50 тысяч. Тревожно, что помимо коммерческих объектов и хозяйственных построек, самовольное строительство затрагивает и жилые дома, включая многоквартирные, в которые граждане вложили собственные средства. Это напрямую касается жилищных прав граждан, вопросам защиты которых Совет Федерации неизменно уделяет приоритетное внимание.Важную роль в усилиях по совершенствованию административного регулирования играет научная коммуна и профессиональное сообщество. Сотрудничество ведущих научных центров и университетов с государственными органами позволяет формировать базу данных по "лучшим практикам", что существенно улучшает качество законодательных изменений. Постоянный научно-исследовательский интерес к этой теме поддерживает не только академическую значимость вопроса, но и приносит практическую пользу, обогащая профессиональное сообщество новыми идеями и методами.Законодательство постоянно развивается в направлении борьбы с самовольным строительством и одновременно усиливает гарантии защиты прав собственников недвижимости. В частности, закон теперь защищает добросовестных застройщиков, допустивших самовольное строительство, и предоставляет им возможность легализовать такие постройки, приведя их в соответствие с требованиями. Тем не менее, проблема самовольных построек остается актуальной и вызывает серьезную обеспокоенность. Особенно остро стоит вопрос помощи гражданам, живущим в многоквартирных домах, которые суды признают самовольными постройками, подлежащими сносу.Такие пошаговые улучшения и инновации в административном регулировании способствуют не только предотвращению нарушений в строительной отрасли, но и повышают общую стандарты строительной отрасли, что неизбежно ведет к повышению качества жизни и безопасности граждан. При этом следует отметить, что важность прозрачности и ответственности в административном управлении строительством находит отражение в растущем требовании общественности к качеству и надежности строительных объектов. Интеграция общественного контроля может стать эффективным способом повышения доверия к деятельности строительных компаний и государственных органов. Включение представителей общественности и независимых экспертов в процессы проверок и аккредитации может значительно улучшить объективность и эффективность административных решений.Помимо штрафных мер, следует уделить внимание развитию и применению альтернативных механизмов административного влияния, таких как предупреждения, обязательные тренинги и курсы повышения квалификации для работников и руководителей строительных компаний. Это позволит не только наказывать за нарушения, но и предотвращать их возникновение через образование и повышение профессиональных стандартов.1. Понятие и признаки самовольной постройки:Согласно ст. 222 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), самовольной постройкой является здание, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не предназначенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.Таким образом, ключевыми признаками самовольной постройки являются:Нарушение порядка предоставления земельного участка: постройка возведена на участке, не предназначенном для строительства данного объекта.Отсутствие необходимых разрешений: строительство осуществлено без получения разрешения на строительство или с истекшим сроком действия такого разрешения.Существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил: нарушения касаются основных характеристик объекта (например, высотность, площадь, отступы от границ участка) и создают угрозу жизни и здоровью граждан.Самовольная постройка может представлять собой здание, сооружение или иное строение. Согласно статье 130 ГК РФ, к недвижимым вещам относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, перемещение чего без несоразмерного ущерба невозможно, включая здания, сооружения и объекты незавершенного строительства. Следовательно, самовольной постройкой может быть любой недвижимый объект незавершенного строительства. Лицо, создающее новую вещь, приобретает на нее право собственности, а регистрация вновь созданной недвижимости влечет возникновение права собственности. Конституция РФ гарантирует защиту права частной собственности на недвижимость.Тема самовольной постройки и ее легализации актуальна как в теоретическом, так и в практическом плане, привлекая внимание исследователей и способствуя единообразному применению правовых норм в этой сфере.2. Правовые последствия самовольного строительства:Основным правовым последствием самовольного строительства является снос постройки за счет лица, осуществившего ее. Решение о сносе принимается судом по иску органа местного самоуправления, собственника земельного участка или иного лица, чьи права нарушены.3. Легализация самовольной постройки:Легализация самовольной постройки — сложный процесс, зависящий от многих факторов. Учитывается, в частности, назначение земельного участка, соответствие постройки градостроительной документации, санитарным и пожарным нормам. Решение о легализации должно приниматься взвешенно, с учетом всех обстоятельств, исключая возможность узаконивания опасных объектов, построенных с грубыми нарушениями. Необходимо разработать механизмы предотвращения появления самовольных построек в будущем и обеспечить неукоснительное соблюдение застройщиками градостроительного законодательства.В определенных случаях закон допускает легализацию самовольной постройки. Согласно ч. 3 ст. 222 ГК РФ [1], суд может признать право собственности на самовольную постройку при соблюдении следующих условий:Предоставление земельного участка под постройку: лицу, осуществившему самовольную постройку, должен быть предоставлен земельный участок под размещение данной постройки в установленном порядке.Отсутствие нарушений прав и интересов третьих лиц: сохранение постройки не должно нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц.Отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан: постройка должна соответствовать требованиям безопасности.Высший Арбитражный Суд РФ (Далее- ВАС) установил два важных правила для признания права собственности на самовольную постройку. Первое: необходимо выяснить, как фактически используется земельный участок и соответствует ли это его разрешенному использованию. Второе: нужно проверить, соблюдены ли правила застройки, установленные для данной территории решениями органов местного самоуправления (далее-ОМСУ), которые определяют параметры застройки, вид разрешенного использования участка, этажность зданий и допустимые отступы от границ. Кроме того, учитываются сведения из кадастра недвижимости о целевом назначении и возможностях использования участка.Верховный Суд РФ (Далее - ВС) разделяет эту позицию, подчеркивая важность принципов целевого и разрешенного использования земли. ВС РФ отменяет решения нижестоящих судов, если они не установили соответствие использования участка его назначению. Невыясненные соответствия самовольной постройки требованиям статьи 222 ГК РФ приводит к нарушению судами норм материального и процессуального права.В качестве примера можно привести дело о признании права собственности на помещения в многоквартирном доме. Истец выполнил свои обязательства по договору инвестирования строительства, но ответчик отказался передать ему квартиру, хотя дом был построен вовремя и на него имелся технический паспорт. Суд первой инстанции удовлетворил иск, основываясь на признании иска ответчиком и отсутствии нарушений прав третьих лиц. Однако, суды не учли, что дом был построен на участке, арендованном для эксплуатации магазина, без изменения целевого назначения участка. ВС РФ отменил решение, указав, что такое использование земли нарушает интересы ОМСУ.ВС РФ обращает внимание на то, что неустановленные обстоятельства несоответствия объекта самовольного строительства требованиям ст. 222 ГК РФ ведут к нарушению судами норм материального и процессуального права. Примером в данном случае также служит решение ВС РФ по делу о признании права собственности на помещения в многоквартирном доме. В решении указано следующее. Ответчик и истец заключили договор о том, что истец будет вносить платежи, направленные на инвестирование строительства. При этом сам истец свои обязательства исполнил в полном объеме. Однако ответчик от собственных обязательств полностью отказался несмотря на то, что объект строительства был сдан без нарушения сроков его возведения. При этом технический паспорт на данное строение также был изготовлен, но сам дом не сдавали в эксплуатацию. Истец ключи от своей квартиры так и не получил. В данном деле судом первой инстанции при удовлетворении исковых требовании было принято во внимание то, что ответчики признали иск и то, что данный факт не нарушает прав третьих лиц. Важным в этом деле было то, что возводимый дом располагался на участке земли, который был арендован у муниципальных органов. Однако целевое назначение данного участка не соответствовало целям строительства, так как предназначалось для эксплуатации магазина. ОМСУ не принимали решения об изменении его целевого использования. Судами не было учтено, что использование земли не по ее целевому назначению, а также без соответствующих решении ОМСУ нарушает интересы данных органов, что в силу ст. 39 ГПК РФ приводит к невозможности признания иска закроищиком.65 Часты случаи, когда возникают споры о получении первоначального разрешения на строительство и дальнейшего изменения целевого назначения земельного участка, на котором возводится объект недвижимости. При этом целевое назначение меняет уполномоченное на это лицо. Далее следует более подробно рассмотреть немаловажное условие, необходимое для признания права на самовольно возводимые объекты, как осуществление строительства с соблюдением установленных требовании законодательства. Так судами при рассмотрении дел о признании права собственности на указанные объекты, устанавливаются факты недопущения нарушении законодательства в области безопасности строительства при возведении ОКС. Выявление судами фактов соответствия государственным стандартам и санитарным правилам решает вопросы не только законности возведения данных объектов, но и их безопасности для дальнейшей эксплуатации. При этом срок службы возводимого объекта, его прочность и устойчивость зависят от того, на сколько он соответствует государственному стандарту ГОСТ 27751-2014. Часто возникают споры, связанные с получением разрешения на строительство и изменением целевого назначения земельного участка. Суды при рассмотрении дел о признании права собственности на самовольные постройки проверяют соблюдение законодательства о безопасности строительства, соответствие государственным стандартам и санитарным правилам. Это важно не только для законности, но и для безопасности эксплуатации объекта. Срок службы, прочность и устойчивость постройки зависят от ее соответствия ГОСТ 27751-2014. 4. Проблемы правоприменения и пути совершенствования законодательства:На практике возникают трудности с применением норм о самовольном строительстве. Среди основных проблем можно выделить:-Сложность доказывания факта самовольного строительства.-Длительность судебных разбирательств.-Коррупционные риски при легализации самовольных построек.-Для решения данных проблем необходимо:-Усовершенствовать процедуру выдачи разрешений на строительство, сделав ее более прозрачной и доступной,-Ужесточить контроль за соблюдением градостроительного законодательства,Разработать четкие критерии оценки существенности нарушений градостроительных и строительных норм и правил,Повысить ответственность за самовольное строительство.Вопрос борьбы с самовольным строительством требует особого внимания. Региональные органы строительного надзора предложили внести изменения в Градостроительный кодекс, касающиеся проверок объектов, проектная документация которых не требует экспертизы. Необходимо проанализировать практику применения регионального строительного надзора в этой сфере и разработать меры, в том числе законодательные, для совершенствования процедур организации и проведения таких проверок.От правильной оценки объектов капитального строительства зависит юридическая судьба их собственников.В решении Саратовского районного суда от 29.05.2020 по делу № 2–340/2020 истец добился признания права собственности на дом, построенный им на собственном земельном участке, предназначенном для ИЖС. Администрация района пыталась оспорить строительство, утверждая, что дом не пригоден для проживания и опасен. Однако суд встал на сторону истца, подтвердив его право собственности на участок и соблюдение строительных норм. Суд подчеркнул, что отсутствие разрешения на строительство не является основанием для отказа в признании права собственности, особенно если истец предпринимал меры для легализации объекта, а отказ администрации был неправомерен.Термин «самовольная постройка», унаследованный из советского периода, устарел и не соответствует современной правовой реальности. Он отражает идеологизированный подход прошлого, когда гражданско-правовые отношения не учитывали волю участников. Необходимо пересмотреть терминологию, используемую для обозначения данного явления.Термин "самовольная постройка" фокусируется лишь на самостоятельности действий застройщика, не отражая полностью автономность воли участников современных гражданско-правовых отношений. Ведь строительство объектов недвижимости требует не только внутреннего побуждения, но и выражения воли через законные действия: соблюдение строительных правил и сдачу объекта в эксплуатацию.Самовольная постройка – это недвижимый, индивидуально-определенный объект, прочно связанный с землей. Однако, учитывая разнородность признаков, перечисленных в статье 222 ГК РФ (отсутствие разрешений, строительство на чужой земле), более точным представляется термин «незаконно возведенный объект капитального строительства».Это обосновывается определением объекта капитального строительства в Градостроительном кодексе РФ, которое шире понятия «недвижимость». Только законность возведения делает ОКС недвижимым объектом, подпадающим под действие гражданского законодательства. Нарушение строительных или градостроительных норм превращает ОКС в незаконно возведенный объект капитального строительства. Замена термина "самовольная постройка» упростит правовое регулирование этого явления.Заключение:Самовольное строительство является серьезной проблемой, требующей комплексного подхода к ее решению. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики в данной сфере позволит снизить количество самовольных построек и обеспечить соблюдение прав и законных интересов граждан.Российское законодательство предъявляет особые требования к объектам капитального строительства прежде всего для обеспечения безопасности их эксплуатации и защиты жизни и здоровья граждан. Нарушение этих норм при самовольном строительстве неминуемо влечет правовые последствия. Законодательство предусматривает ответственность за такие правонарушения. При этом гражданское право требует регулирования вопросов собственности на самовольные постройки.Закон определяет критерии, при которых возможно приобретение прав на самовольную постройку, а также случаи, когда это невозможно, и объект подлежит сносу.Статья 222 Гражданского кодекса РФ относит к самовольным постройкам не только недвижимость, но и здания, сооружения и строения, расширяя тем самым круг подобных объектов. Самовольными считаются постройки, возведенные с серьезными нарушениями законодательства, но при этом обладающие признаками объекта недвижимости.Уникальность правовой природы самовольной постройки заключается в ее двойственном характере: с одной стороны, это правонарушение, а с другой — предусмотренный законом способ приобретения права собственности. Превращение самовольной постройки из правонарушения в объект права собственности возможно только при условии ее приведения в соответствие с требованиями строительства и безопасности эксплуатации, а также при отсутствии вреда или угрозы вреда правам других лиц, связанных с этой постройкой.Ключевым признаком самовольной постройки является ее расположение на земельном участке, предоставленном в установленном порядке. Гражданский кодекс РФ допускает такое строительство на участках, право на которые получено по договору или иным законным способом. Таким образом, закон определяет круг лиц, имеющих право возводить постройки: это собственники участков и иные лица, законно владеющие землей. Форма сделки, например, договор аренды, служит разрешением собственника на строительство.Без такого согласия или разрешения легализовать самовольную постройку крайне сложно, и этот недостаток можно устранить только путем заключения соответствующих договоров.Самовольной постройкой также считается объект, возведенный на земельном участке, не предназначенном для строительства. Гражданский кодекс РФ требует, чтобы использование участка соответствовало его целевому назначению и строительным нормам. Нарушение этих требований автоматически делает постройку незаконной.Самостоятельно изменить вид разрешенного использования или целевое назначение земельного участка нельзя. Этой прерогативой обладают органы местного самоуправления, которые принимают решения после проведения публичных слушаний.Важным признаком самовольной постройки является отсутствие разрешительной документации на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Для легализации такой постройки необходимо доказать суду, что были предприняты все меры для получения разрешений.Суды всех инстанций тщательно проверяют соблюдение строительного законодательства при рассмотрении дел о сносе или легализации самовольных построек. Несоблюдение строительных норм, как действующих, так и действовавших на момент строительства, может привести к решению суда о сносе объекта и отказу в признании права собственности.Самовольная постройка не дает права собственности на нее и не позволяет распоряжаться ею в соответствии с законодательством РФ.Статья 222 Гражданского кодекса РФ ограничивает возможности распоряжения самовольной постройкой, запрещая определенные сделки с ней до ее легализации и регистрации в едином государственном реестре недвижимости. Предлагается усилить эту норму, установив полный запрет на любые сделки с самовольными постройками, не ограничиваясь перечислением конкретных видов сделок, так как лицо, осуществившее самовольную постройку, изначально не имеет права распоряжаться ею.Возможность легализации самовольной постройки и приобретения права собственности на нее определяется основаниями, по которым объект был отнесен к самовольным. Существует два способа легализации: судебный и внесудебный.При рассмотрении споров о самовольном строительстве суды обязательно проверяют следующие обстоятельства: является ли постройка недвижимым имуществом, соответствует ли она признакам, указанным в статье 222 Гражданского кодекса РФ, имеет ли истец право собственности на земельный участок и доказательства предпринятых им мер для легализации строительства.Обязательным условием для легализации самовольной постройки является отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан. Если для узаконивания объекта не требуется разрешительная документация на строительство, предусмотрена упрощенная внесудебная процедура легализации. Она применяется только к объектам недвижимости, например, индивидуальным жилым домам, построенным на участках, предназначенных для ИЖС. В этом случае регистрирующий орган оценивает добросовестность застройщика.Незаконное строительство влечет негативные последствия: обязанность снести постройку за свой счет и невозможность ею распоряжаться. Требовать сноса самовольной постройки могут лица, чьи права на земельный участок нарушены.Предлагается рассматривать самовольную постройку как особую разновидность недвижимости, возведенной незаконно, ввод которой в хозяйственный оборот возможен только после государственной регистрации прав. Однако, ключевым фактором для возникновения права собственности на самовольную постройку должно быть не само по себе наличие регистрации (которая лишь подтверждает право), а вступившее в силу решение суда.Право собственности на самовольную постройку возникает у приобретателя первоначально, независимо от прав других лиц, без правопреемства. Решающее значение имеет воля приобретателя, проявляющаяся в создании нового объекта недвижимости или его существенной реконструкции. Поэтому самовольную постройку следует считать первоначальным способом приобретения права собственности.Современные условия легализации самовольных построек должны строго соответствовать законодательству, гарантируя, что такие объекты не нарушают права и интересы третьих лиц и не представляют угрозы их жизни и здоровью. Легализация способствует решению социальных задач в сфере строительства.
Номер журнала Вестник науки №11 (80) том 3
Ссылка для цитирования:
Шиколенко Г.А. САМОВОЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ // Вестник науки №11 (80) том 3. С. 511 - 524. 2024 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/18749 (дата обращения: 28.04.2025 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2024. 16+