Фираго М.А.
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИИ *
Аннотация:
в статье раскрываются особенности административно-правового регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации. На основе анализа нормативных правовых актов, статистических данных и научной литературы выявлены ключевые проблемы, включая дисбаланс между применяемыми правовыми статусами и отсутствие эффективной системы адаптации и интеграции мигрантов. Подтверждена актуальность предпринимаемых государством реформ.
Ключевые слова:
вынужденная миграция, беженцы, временное убежище, временная защита, правовой статус мигрантов, статистика
DOI 10.24412/2712-8849-2025-687-1020-1029
Перемещение лиц, нуждающихся в защите на территории другого государства, представляет собой особую категорию миграционных процессов, характеризующуюся необходимостью применения специальных подходов в административно-правовом регулировании. В научной и практической сферах такие процессы обозначаются понятием «вынужденная миграция». Это понятие не имеет легального определения в действующем российском законодательстве, однако оно применяется на официальном уровне и широко используется в научной литературе [9, с. 26-31]. В обобщённом виде под вынужденной миграцией понимаются перемещения, совершаемые лицами вопреки их воле под воздействием внешних обстоятельств, создающих реальную угрозу жизни, свободе или безопасности, включая преследования, вооружённые конфликты, природные и техногенные катастрофы, а также иные чрезвычайные ситуации [3, с. 14].В законодательстве Российской Федерации выделяется три института правового положения иностранных граждан или лиц без гражданства, нуждающихся в территориальной защите государства, а именно: признание беженцем, временное убежище и политическое убежище.Статус политического убежища регулируется непосредственно Конституцией Российской Федерации [5] и указом Президента РФ от 21 июля 1997 года № 746 [14]. Политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства, преследуемым за их общественно-политическую деятельность или убеждения, которые не противоречат демократическим принципам и нормам международного права.Решение о предоставлении политического убежища принимает лично Президент Российской Федерации, что подчеркивает эксклюзивность статуса. Несмотря на формальное закрепление, на практике статус политического убежища имеет скорее декларативный характер, поскольку официально зафиксированных случаев его предоставления практически не имеется [9, с. 120-121].Статус беженца регулируется Федеральным законом «О беженцах». Согласно закону, беженцем признаётся иностранный гражданин или лицо без гражданства, покинувшее страну своего прежнего проживания, которое не может или не желает возвращаться в неё и пользоваться её защитой в силу вполне обоснованных опасений «стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений» [4].Верховный Совет Российской Федерации 13 ноября 1992 года принял Постановление «О присоединении к Конвенции ООН о статусе беженца и Протоколу, касающемуся статуса беженцев», и вышеуказанное определение понятия «беженец», а также связанные с ним права, закреплённые в Федеральном законе 1993 года, в значительной степени приближены к положениям Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев» [2, с. 72].Статус беженца предоставляет достаточно широкий объём прав и гарантий: право на трудовую деятельность без оформления дополнительных разрешений, доступ к социальным и медицинским услугам, предоставление жилья и иные меры содействия со стороны государства. Однако процедура его получения отличается высокой сложностью: законом предусмотрена детальная проверка обстоятельств преследования и двухступенчатая структура рассмотрения ходатайства, включающая предварительный допуск к рассмотрению по существу и последующее принятие решения о предоставлении статуса [4].Третьим статусом, предусмотренным российским законодательством для лиц, нуждающихся в территориальной защите, является временное убежище. Этот институт также регулируется Федеральным законом «О беженцах» и применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не соответствуют критериям признания беженцем, но нуждаются в территориальной защите по гуманитарным основаниям [4].Временное убежище предоставляется сроком на один год с возможностью последующего ежегодного продления. Оно сопровождается меньшим объёмом прав и гарантий по сравнению со статусом беженца: в частности, не предусматривается содействие в жилищном обеспечении, меры социальной поддержки носят ограниченный характер. Лицо, получившее статус временного убежища, вправе лишь законно находиться на территории Российской Федерации и осуществлять трудовую деятельность без оформления дополнительного разрешения, а также получать медицинскую помощь [12].Среди особенностей статуса временного убежища можно выделить относительную простоту и оперативность механизма его предоставления. Так, срок рассмотрения ходатайства ограничен законодательством, а сама процедура не требует столь глубокой проверки обстоятельств, как в случае признания беженцем [12].Согласно данным Росстата, по состоянию на конец 2023 года в России насчитывалось 17 308 иностранных граждан или лиц без гражданства, обладающих статусом временного убежища. Годом ранее, на конец 2022 года, их число составляло 67 496 человек [16].В то же время официально признанными беженцами на конец 2023 года являлись лишь 244 человека. Их число неуклонно сокращается с 2015 года: по состоянию на 1 января 2015 года в России насчитывалось 790 лиц, обладавших статусом беженца [16].Таким образом, временное убежище оказалось основным механизмом защиты для подавляющего большинства вынужденных мигрантов, тогда как институт беженцев фактически носит остаточный характер в современной правоприменительной практике.Показательно, что среди лиц, обладающих статусом временного убежища в 2023 году, около 84 % составили вынужденные мигранты с территории Украины, тогда как среди обладателей статуса беженца их доля составила лишь 6,6 % [16].Подобная диспропорция объясняется, в том числе, тем, что для граждан Украины, Донецкой и Луганской народных республик, а также лиц без гражданства, постоянно проживавших на этих территориях, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2014 года № 690, который впоследствии был существенно изменен и дополнен Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2022 года № 293, установлен упрощённый порядок предоставления временного убежища [6].Указанные законодательные изменения и статистические показатели свидетельствуют о том, что статус временного убежища представляет собой гибкий и реально функционирующий институт территориальной защиты, в отличие от иных правовых статусов в системе вынужденной миграции, правоприменение которых носит ограниченный и эпизодический характер.Современные исследователи в области миграционного права (С.Ю. Андрейцо, М.И. Петровская, Т.Я. Хабриева) выделяют ряд ключевых проблем в сфере административно-правового регулирования вынужденной миграции.Так, во-первых, отмечается неэффективность государственного управления в сфере вынужденной миграции в условиях экстренного массового прибытия иностранных граждан вследствие отсутствия чётко регламентированной процедуры работы государственных органов в экстраординарном режиме, а также общей фрагментированности законодательства в сфере вынужденной миграции. Особенно указывается на отсутствие четкого алгоритма управленческих решений при организации деятельности органов государственной и муниципальной власти совместно с общественными организациями, что может существенно затруднять оперативное реагирование в кризисных условиях [11].Ряд исследователей подчеркивает отсутствие четко установленных правил распределения лиц, получивших различные формы убежища, между субъектами РФ. Так, порядок распределения беженцев и лиц, получивших статус временного убежища, базируется на ежегодно устанавливаемой Правительством РФ квоте для каждого субъекта РФ, и в случае экстренного массового прибытия на территорию РФ указанных лиц места их пребывания и условия содержания также определяются Правительством РФ. В то же время массовый приток вынужденных мигрантов в отсутствие четко установленных правил распределения может привести к чрезмерной социально-экономической нагрузке на отдельные регионы России [17, с. 203].Во-вторых, отмечается отсутствие эффективной системы управления вопросами социально-культурной адаптации и интеграции вынужденных мигрантов. Основным органом, осуществляющим государственное управление в сфере вынужденной миграции, является Министерство внутренних дел Российской Федерации. Однако указывается, что ведомство не располагает необходимыми полномочиями для полноценной реализации адаптационно-интеграционных мероприятий, поскольку его деятельность сосредоточена преимущественно на регистрационно-контрольных функциях [10]. В настоящее время вопросы адаптации и интеграции иностранных граждан в большей степени относятся к сфере деятельности субъектов Российской Федерации, при этом на федеральном уровне отсутствует специальный закон, который регулировал бы данное направление миграционной политики. Это создаёт правовую неопределённость, препятствует формированию единой, согласованной и последовательной политики, а также затрудняет определение приоритетных направлений и принципов в сфере адаптации и интеграции вынужденных мигрантов [1, с. 72].Вместе с тем, описанные выше проблемы административно-правового регулирования в сфере вынужденной миграции нашли отражение в предпринимаемых мерах нормативно-правового и организационного характера.Так, ещё в 2022 году Министерство внутренних дел Российской Федерации представило проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» [8]. В настоящее время (по состоянию на май 2025 года), согласно информации от официальных источников, опубликованной в СМИ, МВД доработало указанный законопроект, завершило все предусмотренные регламентом согласительные процедуры и в ближайшее время намерено внести его на рассмотрение Правительства Российской Федерации [7].Дополнительным подтверждением реализации указанных инициатив является утверждённый Правительством РФ План мероприятий по реализации в 2024–2025 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы [13]. Указанный документ прямо предусматривает подготовку законопроекта о совершенствовании механизмов предоставления убежища до 20 июня 2025 года. Ожидаемыми результатами реализации плана мероприятий по совершенствованию механизма предоставления иностранным гражданам убежища являются устранение правоприменительных проблем, законодательных пробелов и коллизий в данной сфере, а также создание дополнительных условий для адаптации и интеграции лиц, ищущих защиту на территории Российской Федерации.В новом законопроекте о предоставлении убежища предлагается закрепить четыре самостоятельных правовых режима предоставления территориальной защиты иностранным гражданам и лицам без гражданства: статус беженца, временное убежище, политическое убежище, а также новый институт — статус «временной защиты». Последний представляет собой особый правовой механизм, применяемый в случае экстренного массового прибытия иностранных граждан на территорию Российской Федерации. Признание наличия такой ситуации устанавливается специальным решением Правительства Российской Федерации. При этом предоставление указанного статуса, в отличие от статуса беженца и временного убежища, предполагает упрощённый порядок без обязательного индивидуального детального рассмотрения каждого обращения [18]. Таким образом, можно предположить, что новый статус «временной защиты» разработан МВД с целью устранения выявленных ранее недостатков действующего правового регулирования, прежде всего в контексте недостаточной оперативности и эффективности действующих процедур в условиях массового притока иностранных граждан.Дополнительным шагом к совершенствованию государственного управления в миграционной сфере стало подписание Президентом Российской Федерации 2 апреля 2025 года Указа № 205 «О совершенствовании государственного управления в сфере миграции» [15]. Указ обозначил начало масштабной реформы в области миграционного контроля, предусматривающей, в частности, структурное преобразование Главного управления по вопросам миграции МВД России в отдельную Службу по вопросам гражданства и регистрации иностранных граждан. В рамках создаваемой Службы предполагается формирование специализированных департаментов по работе с беженцами и трудовыми мигрантами, что должно привести к чёткому институциональному разделению гуманитарных и контрольных функций, ранее объединённых в рамках одного ведомства. Представляется обоснованным полагать, что подобная функциональная специализация на федеральном уровне позволит повысить эффективность процедуры получения убежища, а также сформировать основу для разработки единой и согласованной политики в области адаптации и интеграции вынужденных мигрантов. Создание отдельного департамента по работе с беженцами на федеральном уровне может рассматриваться как фактор, способный в перспективе усилить институциональные гарантии защиты прав данной категории иностранных граждан. Ранее самостоятельные структурные подразделения, специализирующиеся исключительно на вопросах вынужденной миграции, существовали лишь на уровне отделов по вопросам миграции территориальных подразделений МВД России, что существенно ограничивало возможности системной работы с обозначенными проблемами.Таким образом, анализ правовых институтов, статистических показателей и выявленных проблем административно-правового регулирования вынужденной миграции подтверждает актуальность реформ, реализуемых государством. Новые законодательные и институциональные инициативы могут способствовать созданию более устойчивой и эффективной системы защиты лиц, нуждающихся в убежище.
Номер журнала Вестник науки №6 (87) том 1
Ссылка для цитирования:
Фираго М.А. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИИ // Вестник науки №6 (87) том 1. С. 1020 - 1029. 2025 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/23706 (дата обращения: 15.07.2025 г.)
Вестник науки © 2025. 16+