Мансурова П.К.
ОСНОВЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВОПОРЯДКА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 ГОДА *
Аннотация:
конституционная реформа 2020 года является самой масштабной и неоднозначной реформой действующей Конституции РФ, которая ввела новую конституционно-правовую дефиницию – единую систему публичной власти, затронула сроки и полномочия Президента РФ, способы его взаимодействия с другими ветвями государственной власти, в наибольшей степени с Правительством РФ. Реформа 2020 года ознаменовала конституционное закрепление основ суперпрезидентской формы правления, усилившей президентские полномочия, что вызвало общественные дискуссии по поводу соответствия поправок демократическим основам российского государства, принципу разделения властей. Роль данных поправок разнообразно оценивается экспертным сообществом, однако в качестве главной их проблемы видится угроза существованию конституционализма в России.
Ключевые слова:
публичный правопорядок, органы публичной власти, конституционная реформа, демократия, Президент, Правительство
2020 год ознаменовался для России принятием самых масштабных поправок в Конституцию РФ 1993 года за всю историю ее существования, несмотря на то, что В.В. Путин и другие представители государственной власти неоднократно высказывались о незыблемости Основного закона для страны, обеспечении им стабильности общественной жизни и основ законодательства [1]. Однако С.А. Авакьян отмечает, что данные реформы отнюдь не были внезапными и хаотичными - их предваряли три «раунда» конституционных поправок: конец 2008 года, когда были увеличены сроки полномочий Президента РФ и депутатов Государственной думы РФ на 6 и 5 лет соответственно, введена обязанность Правительства РФ представлять ГД РФ ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, 5 февраля 2014 года, когда был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ и усилена роль Президента РФ в назначении на должности высших должностных лиц прокуратуры и судебной власти, 21 июля 2014 года, когда в Конституцию РФ были включены нормы о членах Совета Федерации с целью усиления федералистских начал в нормативном регулировании деятельности так называемой «палаты регионов» [2, с. 32-34]. Некоторые ориентиры в организации органов публичной власти в долгосрочной перспективе освещались и в Посланиях Президента РФ (например, в Послании Президента Федеральному Собранию РФ 2019 года о скоординированной работе ветвей государственной власти при реализации национальных проектов, в Послании Президента РФ ФС РФ 2016 года об укреплении и поддержании властного авторитета ГД РФ) [3, с. 183].Все перечисленные предпосылки и реформы говорят о том, что конституционная реформа 2020 года проводилась совершенно не спонтанно, лежала в перспективе государственно-политического строительства России, начиная с конца 2000 - начала 2010-х гг.Какие же государственно-политические тенденции лежали в основе конституционной реформы 2020 года? Во-первых, укрепление территориальной целостности России, оптимизация отношений федерации и ее субъектов, во-вторых, внедрение концепции «единства публичной власти» и ее соотнесение со ст. 12 Конституции РФ, в-третьих, сближение государственной и муниципальной властей, в-четвертых, изменение полномочий публичных органов власти [4, с. 4-5]. Данные преобразования выразились в переосмыслении функционирования трех уравновешивающих друг друга ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, являющихся столпами публичного правопорядка любого государства в соответствии с теорией разделения властей, концептуализированной в трудах Дж. Локка и Ш.-Л. де Монтескье.Представляется целесообразным наиболее подробно рассмотреть влияние конституционных поправок 2020 года на организационную и функциональную составляющую института президентства, который не входит ни в одну из ветвей государственной власти, а также на работу высшего исполнительного органа государства - Правительства РФ. Выбор именно этих институтов публичной власти обусловлен их наиболее сущностной и глубокой реформацией в ходе внесения поправок в Конституцию РФ, а также нарастающей тенденции централизации государственной власти в руках Президента, что непосредственным образом влияет на действительное соблюдение принципов разделения властей и сменяемости власти, являющихся основами публичного правопорядка любого демократического правового государства.Институт президентства в России отличается признаками единства и монолитности единоличной персонифицированной власти, природа которой в нашем государстве обусловлена исторически: самодержавностью царской власти в дореволюционной России и моделью единоличного лидерства в СССР, закреплявшей юридический статус Генерального секретаря ЦК КПСС.Стоит отметить, что особая важность именно «сильной» фигуры главы государства живет и в представлениях россиян об организации вертикали государственной власти, что проявилось в результатах общероссийского референдума от 17 марта 1991 года, проведенного по поводу необходимости введения поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. Так, из 75,42% зарегистрированных избирателей положительный ответ на вопрос дали 69,85% избирателей, не смотря на то, что в тот период фракция «Коммунисты России» предложила один из проектов новой Конституции, который не предусматривал должность президента как таковую, осуществление государственной власти в соответствии с ним строилось на основе принципа разделения властей при обеспечении единства государственной власти Советами народных депутатов [5, 6]. С этого момента и на протяжении всего периода развития президентства в России существовал ряд теоретических и практических проблем, связанных с необходимостью создания системы сдержек и противовесов, сопоставления концепции единоличной лидерской власти Президента с принципом разделения властей, недопущения установления единоличной диктатуры в демократическом и правовом государстве, соотношением функций и полномочий главы государства, правовой оценкой и возможностью расширения полномочий Президента, местом главы государства в системе органов государственной власти, возможностью влияния Президента на правотворческую деятельность, защиту прав и свобод человека и гражданина. Конституционная реформа 2020 года несколько сбавила градус дискуссий по этим вопросам, направив их в более конструктивное позитивистское русло, но при этом вопрос о месте Президента РФ в системе органов государственной власти по-прежнему остается резонным как с теоретической, так и с практической точки зрения.С позиции значимости влияния конституционной реформы 2020 года на институт президентства в России стоит выделить тот факт, что данные поправки окончательно стали свидетельствовать о существовании в России конструкции суперпрезидентской формы правления. Данное политико-правовое явление подтверждается исследованиями ряда авторов со ссылкой на следующие признаки: Правительство РФ подотчетно Президенту, так как он имеет полномочия по вопросам назначения и отставки председателя правительства и иных его членов, может распустить нижнюю палату парламента, является арбитром во внутригосударственных спорах между различными ветвями государственной власти [7, с. 34-42, 40-41], [8, с. 109]. Стоит отметить, что даже В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 15 января 2020 года признает Россию «сильной президентской республикой», которая не сможет функционировать в качестве парламентской республики в силу обширных территорий и различного этноконфессионального состава [9].Пожалуй, главным подтверждением концепции «суперпрезидентской» власти в России последних лет стали поправки 2020 года, существенно изменившие условия и порядок замещения должности, подходы к компетенции и ответственности Президента, дополнив их положениями о порядке ответственности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий. Данные поправки были расценены общественностью и экспертным сообществом как нормативное закрепление политического курса на усиление президентских полномочий, причем данные реформы неоднократно рассматривались их противниками в качестве попирающих демократические основы государства, не вписывающихся в систему разделения властей, узурпирующих государственную власть одним лицом.Так, Закон о поправке 2020 года расширил ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, содержащую общие полномочия Президента, включив в нее функцию по поддержанию гражданского мира и согласия в стране, обеспечения функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти (ранее существовала формулировка «органы государственной власти») [10]. Разъяснения относительно полномочия по поддержанию гражданского мира и согласия в стране стоит ожидать только от Конституционного Суда РФ, так как данный термин в доктринальном ключе никогда не рассматривался, но можно предположить, что он является однопорядковым с функциями по охране суверенитета РФ, независимости и целостности государства, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов единой системы публичной власти [11, с. 181-185, 184]. Ч.3 ст. 132 Конституции в редакции 2020 года расширила и круг президентских задач, включив в него и проблематику региональной бюрократии.В рамках ст. 80 Конституции изначально функции Президента РФ были истолкованы в качестве его полномочий, что породило проблему «подразумеваемых» или прямо закрепляемых федеральными конституционными федеральными, федеральными законами, указами Президента полномочий в российской конституционно-правовой доктрине [12, с. 21].Так, в результате проведения конституционной реформы 2020 года получили нормативное закрепление в Конституции полномочия Президента РФ по руководству «силовым блоком» исполнительной власти, представлению Совету Федерации кандидатур для назначения и отстранения от должностей Председателя Конституционного Суда и его заместителей, представлению Президентом кандидатур аудиторов палатам Федерального Собрания для назначения и отстранения их от должностей, представлению в палаты парламента кандидатуры Председателя Счетной палаты и его заместителя [13, 14, 15, 16].При этом некоторые полномочия Президента, содержащиеся в федеральных законах, так и не нашли своего отражения в Конституции: по назначению и отстранению от должности Председателя Следственного комитета, по утверждению в должности и освобождению от нее Председателя Внешэкономбанка [17, 18].Усиление президентской власти проявляется также и в его взаимоотношениях с другими ветвями власти. Теперь в соответствии с п. «б» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ осуществляет общее руководство Правительством РФ, а не просто председательствует на его заседаниях, как это было ранее. С данной статьей также согласуется ч.1 ст. 110, которой предусматривается осуществление исполнительной власти Правительством под общим руководством Президента. Новеллой также является положение Конституции о том, что президент утверждает по предложению Председателя Правительства структуру федеральных органов исполнительной власти, внося в нее изменения и определяя самостоятельно органы, руководство деятельностью которых он будет осуществлять, то есть Конституция не ограничивает главу государства в осуществлении руководства только теми органами, деятельность которых прямо связана с его полномочиями. Таким образом несмотря на то, что нормативно Президент не признается главой исполнительной власти, многие его полномочия, закрепленные новеллами 2020 года в рамках взаимодействия Президента РФ с Правительством, свидетельствуют об обратном.Говоря о взаимодействии Президента с законодательной ветвью власти в лице совета Федерации, нужно отметить, что поправки 2020 года предоставили возможность Президенту назначать и освобождать от должностей 30 представителей РФ в Совете Федерации, 7 из которых назначаются пожизненно. Ранее подобное полномочие Президента имело место быть в Законе РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания РФ» [19].Также в рамках конституционной реформы 2020 года Президенту РФ было предоставлено право в случае его досрочного выхода в отставку или в связи с истечением срока его пребывания в должности стать сенатором пожизненно, что говорит о направленности Конституции РФ на продление срока участия бывшего Президента в принятии властных решений и сохранение его неприкосновенности. Новеллой в направлении регламентации статуса Президента, прекратившего свои полномочия, является и объединение норм об ответственности действующего президента и главы государства, прекратившего осуществление своих полномочий, то есть они стали идентичными и урегулированными нормами Конституции (ранее ответственность Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, регулировалась лишь федеральным законом). Одним из дальнейших направлений регламентации статуса Президента РФ в Конституции может стать также порядок и условия привлечения его к ответственности за преступления, совершенные им еще до вступления на пост Президента, то есть до отсутствия у него иммунитета главы государства.Наиболее обсуждаемой и противоречивой в рамках конституционной реформы 2020 года стала новелла, посвященная «обнулению» президентских сроков (в ст. 81 Конституции была включена ч. 3.1), суть которой заключалась в том, что действующий Президент РФ сможет вновь стать кандидатом на выборах Президента РФ, при этом на момент вступления поправок в силу не учитывается количество сроков, на протяжении которых он занимал пост Президента РФ, поэтому он имеет право быть избранным еще два срока, т.е. на 12 лет. Схожие прецеденты «обнуления» имели место быть в Белоруссии, Узбекистане, Колумбии, Киргизии, Таджикистане, Египте, Сенегале, Перу [20, с. 76-78].Конституционный суд в Заключении № 1-З не выявил нарушений основ конституционного строя, принципа разделения властей и сменяемости власти поправкой об «обнулении», аргументируя это тем, что, во-первых, данная поправка будет одобрена только в случае, если за ее принятие наряду с остальными новеллами проголосует более половины граждан РФ, что способствует ее легитимации, во-вторых, что ничего предосудительного и попирающего основы демократии нет в том, если граждане на выборах отдадут свой голос тому, кто по их мнению, будет наиболее достоин данного поста, пусть даже это будет кандидатура бывшего президента, в-третьих, что участие Президента, завершившего свою деятельность в данном статусе, сможет повлиять на исход текущих выборов [21].Подводя итог анализа реформирования института президентства, осуществленного конституционной реформой 2020 года, можно говорить о том, что многие из внесенных поправок лишь дополнительно подчеркнули беспрекословное возвышение Президента РФ над другими ветвями власти в России, дополнительно закрепили в Конституции различные полномочия Президента, ранее урегулированные в различных законодательных актах, прочно увязав Президента и органы государственной власти в единую систему публичной власти, воплотив в себе в том числе и исторические корни направляющей роли главы государства, сформировавшиеся в период самодержавной царской власти и советскую эпоху.Говоря об институте Правительства, можно выделить ряд проблемных моментов, связанных с порядком возведения на пост Председателя Правительства и формированием его кадрового состава в целом, смещением с должности его членов, распределением полномочий по руководству федеральной исполнительной властью, двойственностью ответственности Правительства перед Президентом и ГД РФ, на разрешение которых и были направлены конституционные реформы 2020 года. Институт Правительства в России и принципы его организации были коренным образом переосмыслены на протяжении его эволюционного развития [22, с. 46-74].Так, в социалистический период деятельность Правительства была подчинена принципу единовластия советов, не предполагавшему разграничения компетенции между ними и отрицала принцип разделения властей. С перестроечного периода до середины 2000-х гг. оковы демократического централизма исполнительной власти начали ослабевать, что наиболее сильно проявилось в крупномасштабной реформе федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) 2004-2009 гг., направленной на разграничение компетенции между федеральными и региональными исполнительными властями, устранение дублирования полномочий, усиление контроля и надзора за имуществом ФОИВ, усовершенствование работы территориальных подразделений органов исполнительной власти. Однако, в ходе последующих реформ 2010-2019 гг. Правительство так и не приобрело настоящей независимости, а лишь сменило своего «господина», которым раньше являлся Съезд и Верховный Совет, а теперь Президент. Поправки 2020 года коснулись того факта, что из Конституции и ФКЗ «О Правительстве РФ» было изъято указание на то, что Правительство является высшим органом исполнительной власти в РФ. Правительство стало одним из органов системы исполнительной власти наряду с ФОИВ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем в ст. 113 Конституции внесено упоминание о том, что Председатель Правительства теперь должен организовывать работу коллегиального органа в соответствии не только с нормативными правовыми актами, но и распоряжениями и поручениями Президента, что соответствует логике о том, что Президент «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», выражающейся в том числе и в его распоряжениях и поручениях, которые также должны определять тактику и стратегию деятельности Правительства.Таким образом, можно выделить общую взаимосвязь Президента и Правительства: под общим руководством Президента Правительство самостоятельно руководит некоторой частью ФОИВ, остальной частью руководит Президент [23].В плане порядка назначения на должность Председателя Правительства можно выделить новеллу 2020 года, посвященную требованиям к кандидату на данный пост, связанным с его возрастом, составляющим не менее 30 лет, гражданством и наличием счетов в зарубежных банках. Новеллы конкретизировали положения, посвященные различным ситуациям представления Председателя в ст. 111 Конституции, что является жизненно необходимым, но решение классической проблемы по вопросу о возможности троекратного предложения одной и той же кандидатуры Председателя Правительства поправками так и не был решен. Поправки 2020 года были направлены на расширение полномочий Правительства с целью реализации им актуальных повесток для российского общества и любого современного демократического государства: полномочия, ориентированные на реализацию различных социальных программ, поддержку институтов гражданского общества и охрану окружающей среды.Таким образом, поправки, коснувшиеся института Правительства, все же не смогли разрешить ряд существовавших проблем исполнительной власти, например, установление соотношения коллегиальности и единовластия, разрешение проблемы замкнутости всех связей исполнительно системы на Президенте, отсутствие должного парламентского контроля в отношении в отношении Правительства, что способствует бюрократизации исполнительной власти и завышенным ожиданиям от ее деятельности.Подводя итоги, стоит отметить, что конституционные поправки, затронувшие различные аспекты российского публичного правопорядка, были по-разному оценены общественностью и экспертным сообществом: кто-то считает их радикальными, затрагивающими сущность формы правления и конституционного строя, кто-то считает их не столь радикальными, а лишь отражающими падение интереса политических элит к конституционализму, кто-то считает их элементом консолидации общества вокруг главы государства в период нарастания международной нестабильности и смещение идеологического курса от либерально-демократических взглядов к традиционным ценностям, другие не видят в данных поправках ничего нового. Однако, можно выявить основную проблему поправок 2020 года - нарастание централизации государственной власти и персоналистского характера правления, что ставит под угрозу конституционализм в России.
Номер журнала Вестник науки №6 (87) том 2
Ссылка для цитирования:
Мансурова П.К. ОСНОВЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВОПОРЯДКА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 ГОДА // Вестник науки №6 (87) том 2. С. 631 - 643. 2025 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/23959 (дата обращения: 09.07.2025 г.)
Вестник науки © 2025. 16+