Тотурбиев А.А.
АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН *
Аннотация:
в статье представлен комплексный анализ практик обеспечения законности в системе государственного управления зарубежных стран. Автор исследует различные модели обеспечения законности, сложившиеся в рамках англосаксонской, континентальной правовых систем, а также в странах Азиатско-Тихоокеанского региона. Особое внимание уделяется институциональным механизмам контроля за деятельностью органов публичной власти, включая судебный контроль, институт омбудсмена, административную юстицию. В работе проанализированы современные тенденции развития систем обеспечения законности в условиях цифровизации государственного управления. Выявлены наиболее эффективные практики, которые потенциально применимы в российских условиях. Автор приходит к выводу о необходимости комплексного подхода к заимствованию зарубежного опыта с учетом национальных правовых традиций и особенностей государственного устройства. Материалы исследования могут представлять интерес для специалистов в области административного права и государственного управления.
Ключевые слова:
законность, административная юстиция, судебный контроль, омбудсмен, англосаксонская система, континентальное право, цифровизация управления, общественный контроль, противодействие коррупции, имплементация опыта
Проблема обеспечения законности в системе государственного управления приобретает особую актуальность в условиях глобализации и усложнения функций государства. Расширение сферы публичного регулирования и возрастающие ожидания граждан требуют новых подходов к контролю за деятельностью органов власти. Зарубежный опыт в этой сфере представляет значительный интерес для российской науки и практики. Изучение международных практик способствует выявлению универсальных механизмов, применимых в различных правовых системах. Вместе с тем нельзя игнорировать национальную специфику каждой страны.Целью исследования является анализ практики обеспечения законности в государственном управлении зарубежных стран для совершенствования российских механизмов контроля. Задачи включают: рассмотрение теоретических основ обеспечения законности, анализ англосаксонской, континентальной и азиатской моделей, определение возможностей адаптации зарубежного опыта. Методологическую основу составляют общенаучные и специально-юридические методы. Научная разработанность темы характеризуется наличием работ по отдельным аспектам проблемы, однако комплексные исследования представлены недостаточно, что определяет новизну данной работы.Законность в системе государственного управления представляет собой фундаментальный принцип функционирования публичной власти, требующий строгого и неуклонного соблюдения правовых норм всеми субъектами управленческих отношений. Данный принцип охватывает не только формальное следование букве закона, но и соответствие управленческих решений его духу и смыслу. А.Д. Хайров справедливо отмечает, что законность в государственном управлении является одновременно и целью, и средством эффективной организации публичной власти [8]. Такой дуалистический характер законности обусловливает её особую роль в системе принципов государственного управления. Необходимо подчеркнуть, что обеспечение законности предполагает наличие действенных механизмов контроля и надзора за деятельностью органов публичной власти. Эти механизмы могут существенно различаться в зависимости от особенностей правовой системы, государственного устройства и политического режима конкретной страны.Международное сообщество выработало ряд стандартов, направленных на обеспечение законности в публичном управлении. Особое место среди них занимает Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №66/209 «Поощрение эффективности, подотчётности, экономности и транспарентности государственного управления путём укрепления высших ревизионных учреждений», принятая в 2011 году. Данный документ акцентирует внимание на необходимости создания прозрачных механизмов контроля за деятельностью органов власти. Не менее значимыми являются положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, устанавливающие баланс между правами граждан и полномочиями государственных органов. Важную роль играют также Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Международные пакты 1966 года, формирующие правовую основу для защиты прав граждан в их взаимоотношениях с публичной властью. Примечательно, что международные стандарты не предлагают универсальной модели обеспечения законности, а лишь устанавливают общие принципы, которые должны быть адаптированы к национальным условиям.В современной практике государственного управления сформировались различные модели обеспечения законности, отражающие специфику правовых систем и традиций государственного строительства. Англосаксонская модель характеризуется значительной ролью судебного контроля и прецедентного права в обеспечении законности управленческих решений. Континентальная модель отличается развитой системой административной юстиции и кодифицированным законодательством, регламентирующим деятельность публичной администрации. Восточноазиатская модель сочетает элементы западных подходов с традиционными институтами контроля, основанными на конфуцианской этике государственной службы. Каждая из этих моделей имеет свои преимущества и недостатки, обусловленные историческими, культурными и политическими факторами. Интересно отметить, что в последние десятилетия наблюдается тенденция к конвергенции различных моделей обеспечения законности под влиянием глобализации и международных стандартов. Это проявляется в заимствовании отдельных элементов и механизмов, доказавших свою эффективность в иных правовых системах.Система обеспечения законности в государственном управлении США базируется на фундаментальном принципе разделения властей, который создает эффективный механизм сдержек и противовесов. Законодательная власть, представленная Конгрессом, обладает исключительным правом издания законов, однако президент наделен правом вето, которое, в свою очередь, может быть преодолено квалифицированным большинством голосов парламентариев. Такая сложная система принятия законов обеспечивает их качество и соответствие конституционным принципам. Особую роль в обеспечении законности играет Верховный суд США, осуществляющий контроль за конституционностью принимаемых нормативных актов. Т. Р. Кучиев справедливо отмечает, что американская модель контроля в государственном управлении отличается высокой степенью децентрализации и многоуровневым характером [4]. Примечательной особенностью американской правовой системы является значительная роль судебных прецедентов в толковании законов, что создает определенную гибкость, но одновременно порождает проблему единообразного применения правовых норм на всей территории страны. Федеративное устройство США также накладывает отпечаток на механизмы обеспечения законности, поскольку штаты обладают значительной автономией в организации собственных систем контроля.Великобритания демонстрирует уникальный подход к обеспечению законности в публичном управлении, основанный на многовековых традициях и отсутствии кодифицированной конституции. В отличие от многих других стран, в Соединенном Королевстве не существует специализированного органа, осуществляющего контроль за законностью решений, принимаемых местными властями. Эта функция реализуется через судебную систему, куда могут обращаться заинтересованные лица и организации в случае нарушения их прав незаконными актами органов публичной власти. Британская правовая доктрина характеризуется широким пониманием права как социального института, выходящего за рамки формального законодательства. Принцип верховенства права (rule of law) в британской традиции формировался преимущественно через деятельность судов и создаваемое ими общее право, которое активно развивало идеи естественного права и создавало механизмы защиты прав личности. Важным элементом британской системы обеспечения законности является парламентский контроль, осуществляемый через систему парламентских комитетов и институт парламентских вопросов к правительству. Такой подход обеспечивает гибкость правовой системы при сохранении высоких стандартов законности в деятельности публичной администрации.Институт омбудсмена в странах англосаксонской правовой системы представляет собой эффективный внесудебный механизм обеспечения законности в публичном управлении. Н.В. Матюшайтись подчеркивает, что омбудсмен в англосаксонской модели выступает не только как защитник прав граждан, но и как инструмент повышения качества государственного управления [6]. В Канаде функционирует специализированный институт налогового омбудсмена, который оценивает не только законность действий налогового агентства, но и их справедливость. Такой подход расширяет традиционное понимание законности, включая в него этические аспекты деятельности публичной администрации. Канадский налоговый омбудсмен может действовать как по запросу министра или обращениям налогоплательщиков, так и по собственной инициативе, что значительно повышает эффективность данного института.Австралийская модель института омбудсмена отличается развитой системой специализированных уполномоченных как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Федеральный уполномоченный по правам человека наделен полномочиями по расследованию административных решений федерального правительства как по жалобам граждан, так и по собственной инициативе. Помимо этого, в Австралии созданы специализированные омбудсмены в различных сферах: вооруженные силы, телекоммуникации, банковское дело, страхование, налогообложение. Такая специализация позволяет более эффективно защищать права граждан в их взаимоотношениях с различными государственными и частными структурами. Сравнивая канадскую и австралийскую модели института омбудсмена, можно отметить общую тенденцию к специализации данного института по отдельным сферам общественных отношений. Это позволяет учитывать специфику различных областей публичного управления и обеспечивать более высокий уровень профессионализма при рассмотрении жалоб граждан. Вместе с тем следует признать, что эффективность института омбудсмена во многом зависит от политической культуры общества и готовности органов публичной власти следовать рекомендациям уполномоченных по правам человека.Французская модель административной юстиции функционирует как самостоятельная ветвь правосудия, отделённая от судов общей юрисдикции и исполнительной власти. И.А. Андреева отмечает, что французская административная юстиция сформировалась как результат эволюционного развития принципа разделения властей, получившего особое толкование в условиях постреволюционной Франции [1]. Административные трибуналы, обладающие значительной автономией, рассматривают жалобы граждан на действия и решения органов управления. Принцип независимости административных судов закреплён на конституционном уровне через решения Конституционного Совета. Такой подход обеспечивает защиту прав граждан и способствует повышению качества управленческих решений.Германская система обеспечения законности характеризуется многоуровневым характером контроля. А.Д. Майле указывает, что немецкая модель административного контроля отличается высокой степенью формализации процедур и детальной регламентацией полномочий контролирующих органов [5]. Контроль за законностью решений органов местного самоуправления осуществляется администрацией вышестоящего уровня или специальными контрольными органами в отдельных землях. Проверки нормативных актов проводятся по мере поступления информации о возможных нарушениях, что позволяет избежать чрезмерного административного давления при сохранении эффективного механизма обеспечения законности.Скандинавская модель обеспечения законности отличается уникальными чертами. Л.Г. Коновалова подчеркивает, что скандинавская правовая система представляет собой особый феномен, сочетающий элементы континентального и общего права с собственными уникальными традициями [3]. Характерными особенностями являются отсутствие кодификации большинства отраслей права и значительная свобода судей в толковании законов. В регионе продолжается процесс правовой унификации, направленный на создание общего правового пространства. Именно в Швеции в 1809 году впервые была учреждена должность омбудсмена на государственном уровне. Парламентский контроль осуществляется через систему постоянных комиссий в парламентах Швеции и Норвегии, что обеспечивает эффективное сочетание традиционных и инновационных механизмов контроля.Японская система обеспечения законности в государственном управлении характеризуется многоуровневой структурой судебной власти, включающей суды в префектурах, апелляционные суды, Верховный суд и специализированные судебные органы. В.И. Стариков отмечает, что японская модель контроля за законностью сформировалась под влиянием западных правовых традиций, но с учётом национальной специфики и культурных особенностей [7]. Конституционный контроль в Японии возложен на судебную систему, что отражает влияние американской модели. Конституция провозглашена верховным законом страны, и никакие государственные акты, противоречащие ей, не имеют юридической силы. Примечательной особенностью японской системы уголовного судопроизводства является процессуальная доминанта обвинения – прокурор контролирует все процессуальные действия в отношении подозреваемого и оказывает существенное влияние на вынесение приговора. Важным элементом обеспечения законности в Японии выступает активное привлечение широких слоёв общественности к противодействию преступности. Такой подход позволяет сочетать формальные юридические механизмы с неформальным социальным контролем, что особенно эффективно в условиях японского общества с его традиционно высоким уровнем правосознания.Сингапурская модель обеспечения законности в государственном управлении получила мировое признание благодаря эффективной системе противодействия коррупции. Х.Б. Давранов подчёркивает, что антикоррупционное законодательство Сингапура отличается прагматичностью, чёткостью формулировок и строгостью санкций, что обеспечивает его высокую эффективность [2]. Основой правового регулирования в данной сфере выступает Закон «О предотвращении коррупции» от 17 июня 1960 года, который устанавливает жёсткие меры ответственности за коррупционные правонарушения. Особенностью сингапурского подхода является возможность взыскания с получателя взятки штрафа в размере полученной суммы в дополнение к основному наказанию в виде штрафа или лишения свободы. Важным элементом обеспечения законности в Сингапуре является прозрачность судебной системы – все судебные разбирательства проводятся открыто, с публичными слушаниями, а судебные решения документируются и доступны для общественного контроля. Такой подход не только способствует укреплению доверия граждан к судебной системе, но и создаёт дополнительные гарантии от злоупотреблений со стороны должностных лиц.Китайская модель обеспечения законности в государственном управлении представляет собой уникальный синтез различных правовых традиций. Современное китайское право основано на гражданском праве германского образца, социалистических правовых принципах и традиционных китайских подходах к регулированию общественных отношений. На протяжении большей части своей истории правовая система Китая базировалась на конфуцианской философии социального контроля посредством нравственного воспитания, а также на кодифицированном праве и уголовных санкциях. Важной вехой в развитии механизмов обеспечения законности стало принятие в 1987 году Закона об административном судопроизводстве, который создал правовые возможности для защиты физических лиц от произвольных действий правительства. Особенностью китайской правовой системы является то, что многие важные вопросы регулируются не законами, а постановлениями Центрального комитета Коммунистической партии Китая и Госсовета. Такая практика отражает специфику политической системы страны и создаёт определённые сложности в обеспечении единообразного понимания и применения правовых норм. Несмотря на это, в последние десятилетия в Китае наблюдается тенденция к укреплению принципа верховенства права и созданию более эффективных механизмов защиты прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией.Зарубежный опыт показывает возрастающую роль общественного контроля в обеспечении законности государственного управления. В развитых демократиях институты гражданского общества активно участвуют в мониторинге деятельности публичной администрации. Эффективность общественного контроля обусловлена его независимостью от государственных структур. В странах Северной Европы практикуется включение представителей общественных организаций в состав коллегиальных органов, принимающих управленческие решения. В США и Великобритании развиваются механизмы общественной экспертизы нормативных актов, позволяющие выявлять коррупциогенные положения. Важным элементом системы является обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов власти.Анализ зарубежного опыта позволяет выделить перспективные направления совершенствования российской практики обеспечения законности. Заслуживает внимания опыт стран с развитой системой административной юстиции. Создание специализированных административных судов могло бы повысить уровень законности в российском государственном управлении. Также представляет интерес сингапурский опыт противодействия коррупции, основанный на сочетании жестких санкций с высоким уровнем оплаты труда государственных служащих. Перспективным направлением является развитие института специализированных омбудсменов. При этом необходимо учитывать, что механическое копирование зарубежных моделей без учета российской специфики может не дать ожидаемого эффекта. Имплементация должна осуществляться с учетом особенностей отечественной правовой системы и традиций управления.Проведенное исследование механизмов обеспечения законности в государственном управлении выявило разнообразие подходов в различных правовых системах. Опыт стран континентальной Европы, англосаксонской правовой семьи и Азиатско-Тихоокеанского региона показывает, что эффективность обеспечения законности зависит от сочетания формальных институтов контроля с неформальными механизмами. Для российской практики рекомендуется развитие административной юстиции, совершенствование общественного контроля и внедрение цифровых технологий в государственное управление. Перспективными направлениями дальнейших исследований представляются изучение влияния цифровизации на механизмы обеспечения законности и разработка методологии оценки эффективности различных форм контроля.
Номер журнала Вестник науки №6 (87) том 2
Ссылка для цитирования:
Тотурбиев А.А. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН // Вестник науки №6 (87) том 2. С. 1198 - 1209. 2025 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/24033 (дата обращения: 12.07.2025 г.)
Вестник науки © 2025. 16+