Коротеева А.А., Мисбахова Ч.А.
ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОТНОШЕНИИ СЕПАРАТИЗМА. СТРАНА БАСКОВ И МЯГКИЕ МЕХАНИЗМЫ СТАБИЛИЗАЦИИ *
Аннотация:
статья посвящена анализу политики Европейского союза в контексте баскского сепаратизма, акцентируя внимание на трансформации конфликта от вооружённого противостояния к мирному процессу. В отличие от более политизированного и медийного конфликта в Каталонии, случай Страны Басков характеризуется длительной террористической активностью группировки ЭТА и её последующим самороспуском. ЕС, не имея прямого мандата на вмешательство во внутренние дела государств-членов, сыграл в процессе стабилизации вспомогательную роль, используя «мягкие» инструменты: политико-декларативную поддержку диалога, правовое и антитеррористическое сотрудничество, гуманитарные инициативы и экономическую интеграцию. ЕС выступил не как посредник, а как нормативный и институциональный модератор, содействующий укреплению демократии и мирному урегулированию в рамках национального законодательства. Опыт Страны Басков иллюстрирует ограниченность, но и определённый потенциал ЕС в управлении сепаратистскими рисками на европейском уровне.
Ключевые слова:
Европейский союз, Страна Басков, сепаратизм, ЭТА, мирный процесс, безопасность, децентрализация, региональная политика, мягкая сила, антитеррор
Сепаратистский конфликт в Стране Басков характеризуется длительным вооружённым противостоянием в прошлом и постепенной трансформацией в мирное русло к 2010-м гг. Хронологически пик баскского конфликта пришёлся на конец XX – начало XXI вв., когда террористическая ЭТА вела насильственную кампанию за независимость баскских земель. В период 2006–2011 гг. в Испании предпринимались попытки мирного урегулирования: правительство Х. Л. Родригеса Сапатеро вступало в диалог с ЭТА, объявлявшей перемирия, хотя эти попытки сначала не дали результата (перемирие 2006 г. было нарушено взрывом в мадридском аэропорту). На этом фоне Европейский Союз, поддерживая Испанию, в целом действовал по двум направлениям: антитеррористическому и декларативно-миротворческому. С одной стороны, ЕС однозначно признавал ЭТА террористической организацией, включив её в общеевропейский список террористических группировок. Борьба с терроризмом стала общей позицией: ЕС солидаризировался с Испанией в осуждении насилия и оказывал ей юридическую и полицейскую поддержку. В частности, налаженное сотрудничество испанских и французских правоохранителей при координации Европола помогло ослабить ЭТА, арестовать многих лидеров организации, лишить боевиков безопасных убежищ во Франции. Институциональный вклад ЕС (через механизмы правовой помощи, обмена разведданными и общеевропейские меры безопасности) внёс значимый, хотя и не всегда заметный публично, вклад в приближение конца конфликта.С другой стороны, Европарламент в 2006 г. предпринял важный политико-декларативный шаг, демонстрируя поддержку мирному процессу. 25 октября 2006 г. – на фоне объявленного ЭТА перемирия – Европарламент большинством голосов (321 «за» при 311 «против») принял резолюцию по «мирному процессу в Испании». В этой резолюции Европарламент выразил солидарность с жертвами террора, подтвердил поддержку борьбе с терроризмом, но одновременно одобрил инициативу по мирному урегулированию в Стране Басков, предпринимаемую испанскими демократическими институтами в рамках их исключительной компетенции. Таким образом, ЕС дал осторожное «благословение» переговорам между Мадридом и баскскими сепаратистами, оговорив при этом, что эти усилия являются внутренним делом Испании. Резолюция прошла с минимальным перевесом, что сигнализирует о противоречивости вопроса даже внутри Европарламента: консервативные и испанские правые депутаты выступали против любой легитимации диалога с террористами, тогда как левые и регионалисты поддержали мирные усилия. Тем не менее, сам факт принятия резолюции стал символическим успехом: Брюссель показал, что готов поддержать мир (даже если он достигается через переговоры с вчерашними боевиками) при условии, что инициатором выступает суверенное государство-член.После 2006 г., несмотря на срыв того перемирия, тенденция к постепенному сворачиванию конфликта взяла верх. В октябре 2011 г. ЭТА объявила о «окончательном прекращении вооружённой деятельности», а к маю 2018 г. полностью самораспустилась, заявив о роспуске своих структур. Трансформация – от насилия к политическому процессу – происходила прежде всего благодаря внутренним изменениям: усталости баскского общества от крови, успешным действиям испанских служб и появлению у баскских националистов новых возможностей выражать свои устремления мирно (например, через легальную левонационалистическую партию EH Bildu, созданную на волне отказа от насилия). Институты ЕС в этот период играли скорее фоновую, сопутствующую роль. Когда ЭТА сложила оружие, европейские политики приветствовали это достижение. Премьер-министр Испании М. Рахой назвал конец ЭТА «победой демократии, которую разделяет вся Европа». Еврокомиссары и депутаты Европарламента от Испании отметили, что завершилась последняя вооружённая кампания в Западной Европе, вернув регион к нормальной жизни. Однако каких-либо специальных наднациональных миротворческих миссий или переговорных форматов со стороны ЕС не потребовалось – в отличие от, скажем, роли ЕС в урегулировании конфликта в Северной Ирландии или на Балканах, где ЕС активно выступал посредником. В баскском случае основными медиаторами были негосударственные международные группы и отдельные политики (Кофи Аннан, Джонатан Пауэлл и др.), действовавшие с одобрения испанского правительства, но не от имени ЕС.В рамках Европарламента, впрочем, находились энтузиасты, пытавшиеся вовлечь ЕС активнее в баскский мирный процесс. Ещё в 2010 г. депутаты от фракции «Европейского свободного альянса» (European Free Alliance – EFA) и «Объединённых левых образовали» (Izquierda Unida – IU) «Баскскую группу дружбы» в Европарламенте. Они призывали институты ЕС поддержать диалог в Стране Басков и признать за баскским народом право самостоятельно решать своё будущее. В декларациях этой группы содержался призыв к Испании и Франции снять запреты с баскских политических движений, амнистировать активистов, создать условия для инклюзивных переговоров всех сторон. В частности, в заявлении «Группы дружбы» от сентября 2010 г. депутаты прямо ссылались на поддержку, выраженную Европарламентом в резолюции 2006 г., и просили Совет ЕС, Комиссию и парламент последовательно включиться в процесс и способствовать ему, с тем чтобы гарантировать уважение права басков определять свой политический статус. Однако эти призывы не трансформировались в официальную политику ЕС. Институциональная линия оставалась прежней: поощрять мир в рамках соблюдения испанских законов, но не вмешиваться напрямую. Ни Комиссия, ни Совет ЕС не брали на себя инициативу в баскском урегулировании, понимая чувствительность темы для суверенитета Испании (тем более, что Мадрид настаивал на сугубо внутреннем характере проблемы).Европейский парламент, обладая большей свободой обсуждения, предпринимал некоторые дополнительные шаги гуманитарного характера. Например, в 2016 г. делегация депутатов Европарламента посетила Страну Басков для изучения условий содержания осуждённых членов ЭТА. Поводом стали жалобы правозащитников на то, что сотни баскских заключённых отбывают сроки в тюрьмах, удалённых на сотни километров от их семей (такая практика применялась властями Испании и Франции для разобщения остатков подполья). Главой делегации была немецкий депутат Габи Циммер (представительница левой группы GUE/NGL), которая подчеркнула гуманитарный характер миссии: «мы не вмешиваемся во внутренние дела Испании, мы лишь хотим убедиться, что права заключённых и их семей соблюдаются». Цитата показательно отражает ограниченность мандата ЕС: даже действуя в поддержку прав человека, евродепутаты вынуждены декларировать невмешательство в суверенную сферу (пенитенциарная политика относится к национальной компетенции). Тем не менее, такие инициативы Европарламента способствовали давлению на Испанию с целью смягчить режим для бывших боевиков после окончания конфликта. В дальнейшем, по мере укрепления мира, вопрос о приближении осуждённых ЭТА к дому действительно стал предметом диалога между баскским правительством и Мадридом, и часть заключённых была переведена ближе к их семьям. Косвенно можно сказать, что гуманитарные ценности ЕС помогли нормализации, хотя официально Брюссель и не выдвигал ультиматумов по этому поводу.Современная политическая трансформация Страны Басков заключается в том, что автономное сообщество пользуется одной из самых широких автономий в Европе (включая собственную систему налогообложения и полицию), а националистические партии участвуют в управлении в рамках конституции. Правящая умеренно-националистическая «Баскская националистическая партия» (Partido Nacionalista Vasco – PNV) давно сделала ставку на эволюцию внутри Испании и ЕС, а радикальные бывшие соратники ЭТА интегрировались в политический процесс, отказавшись от силовых методов. ЕС, со своей стороны, не возражал против расширения автономии или языковых прав басков, видя в этом внутреннее дело Испании и позитивный путь снятия конфликтности. Показательно, что в 2023 г. Испания обратилась в институты ЕС с запросом сделать баскский (а также каталонский и галисийский) официально признанными языками ЕС – шаг, направленный на символическое удовлетворение региональных сообществ. Хотя окончательное решение по языковому статусу откладывается из-за противоречий среди членов ЕС, сам факт такого запроса, одобренного правительством Испании, свидетельствует: интеграция регионов в европейские структуры рассматривается как часть решения, а не проблемы. В известном смысле ЕС предлагает баскам (и каталонцам) широкое поле для самореализации в рамках формулы «Европа регионов» – через представительство в Комитете регионов, получение фондов ЕС на развитие, участие региональных лидеров в европейской политике. Всё это снижает остроту лозунга полного суверенитета, ибо многие вопросы, волновавшие региональных националистов (экономические, культурные, трансграничные), решаются совместно на уровне ЕС без необходимости разрыва с государством.Исходя из вышеизложенного можно заключить, что возможности ЕС в урегулировании внутренних сепаратистских конфликтов весьма ограничены, но всё же существуют определённые инструменты влияния. К возможностям можно отнести прежде всего нормативно-политическое влияние. ЕС обладает авторитетом, позволяющим призывать стороны к диалогу, к соблюдению демократических процедур и прав человека. ЕС может выступать как своего рода «мягкий модератор»: предложить площадку для переговоров или экспертизу, но только при согласии на то государства-члена.Другая возможность – использование правовых и финансовых инструментов ЕС для смягчения конфликтогенных факторов. ЕС через политику сплочения (структурные фонды) вкладывал значительные средства в развитие регионов, включая Страну Басков. Экономическое выравнивание и рост благосостояния в долгосрочной перспективе снижают мотивы для сецессии, основанные на ощущении несправедливого распределения ресурсов. В случае баскского конфликта некоторые эксперты отмечали, что финансовая автономия Басков (система «форуа», позволяющая оставлять большую часть налогов на местах) поддерживалась и в условиях членства Испании в ЕС, а участие страны в едином рынке способствовало процветанию баскской экономики. Таким образом, объективные преимущества пребывания в ЕС могут быть аргументом против раскола страны.ЕС также располагает площадками для политического диалога, где региональные проблемы могут быть артикулированы мирно. К таким площадкам относится, например, Комитет регионов ЕС, где представители автономных сообществ могут высказываться по вопросам региональной политики ЕС. Хотя Комитет регионов имеет лишь консультативные функции, он способствует привлечению внимания к нуждам регионов на европейском уровне. В Европарламенте существуют фракции (например, упомянутый «Европейский свободный альянс», объединённая с фракцией «Зелёных»), которые продвигают идеи культурной и политической автономии для «безгосударственных народов» Европы. Баскские депутаты, избранные в Европарламент, получили возможность доносить свою точку зрения широкой европейской аудитории, заручаться поддержкой родственных партий. Конечно, это не приводит напрямую к изменению позиции ЕС, но создаёт трансевропейские сети солидарности, формирует общественное мнение в пользу политических (вместо насильственных) методов решения проблем. Важный косвенный эффект присутствия этих тем на уровне ЕС – давление на национальные правительства. Испанское руководство, дорожащее своей репутацией в ЕС, было вынуждено внимательнее относиться к правам человека и искать политические решения, чтобы не получить клеймо нарушителя демократии. Так, ЕС способен побуждать к мирному урегулированию опосредованно, через обмен лучшими практиками, давление со стороны европейской общественности и поддержание диалога о региональных правах.Однако вышеупомянутые возможности не отменяют жёстких ограничений, обусловленных как правовой конструкцией ЕС, так и политической целесообразностью. В правовом плане главный предел – отсутствие у ЕС прямого мандата на вмешательство во внутренние конституционные порядки. Вмешательство могло бы иметь место лишь при вопиющих нарушениях прав человека или демократических принципов (по механизму ст. 7 Договора о ЕС, который применяется в отношении стран, системно нарушающих ценности Союза). Но Испания, несмотря на критику отдельных аспектов (например, суровости Уголовного кодекса в части мятежа), остаётся демократическим правовым государством. Все стороны баскского конфликтов действовали в рамках или в противовес испанскому законодательству, не затрагивая непосредственным образом права ЕС. ЕС мог бы вмешаться, только если бы, например, испанские власти перешли к недемократическим методам подавления. Более того, ст. 4 (2) Договора о ЕС прямо обязывает Союз уважать конституционные функции государств-членов по обеспечению собственной территориальной целостности. Данная норма служит своеобразным «щитом» для национальных правительств от внешнего (наднационального) вмешательства в вопросы сепаратизма. Испания неоднократно напоминала Брюсселю об этом положении, фактически предупреждая, что активность ЕС нежелательна и будет расценена как нарушение суверенитета.Политические ограничения не менее существенны. Консенсус государств-членов – краеугольный камень решений ЕС – в вопросе поддержки сепаратистских движений напрочь отсутствует. Напротив, имеется консенсус обратного свойства: все правительства едины в нежелании поощрять отделение регионов, опасаясь прецедента для себя. Помимо Испании, по крайней мере пять членов ЕС имеют схожие внутренние проблемы или латентные движения (Бельгия с Фландрией, Италия с Паданией/Югом Тироля, Франция с Корсикой, Румыния с Секейским краем, Кипр с турко-кипрской общиной, не говоря о уже вышедшей из ЕС Великобритании с Шотландией). Каждая из этих стран на уровне ЕС будет блокировать любые документы, которые могут легитимировать право на сецессию. Показательно, что даже частный случай Косово расколол ЕС: Испания, Кипр, Греция, Словакия и Румыния отказались признавать независимость Косово именно по причине опасения создать юридический прецедент для своих регионов. Если уж по отношению к внешнему случаю (Косово не входило в ЕС) не удалось найти единой позиции, то тем более по отношению к внутреннему конфликту не приходится ожидать от ЕС смелых шагов. Можно заключить, что любая единая политика ЕС по сепаратизму пока невозможна – слишком различаются национальные интересы. Следовательно, наднациональные органы вынуждены ограничиваться общими фразами о поддержке конституционного порядка и диалога, избегая конкретных инициатив, которые разделили бы Союз.Другая сторона политических ограничений – опасение подорвать саму идею европейской интеграции. ЕС – это союз государств, и его легитимность опирается на признание этих государств населением. Если бы Брюссель начал поощрять дробление существующих стран, это могло бы усилить евроскептические настроения, дать козыри оппонентам ЕС, утверждающим о покушении союза на национальный суверенитет. Сепаратисты в Испании были проевропейски настроены и пытались представить свою борьбу как проекцию европейских ценностей (демократии, свободы) против «реакционного» Мадрида. Однако для большинства европейцев такая риторика не стала убедительной. Напротив, в европейском политическом дискурсе укрепилось мнение, что испанский сепаратизм – опасный отвлекающий фактор, который грозит расслоить единство Европы в сложный исторический момент (Brexit, миграционный кризис, рост популизма). Многие лидеры ЕС рассматривали сохранение сильной, неделимой Испании как вопрос общеевропейской стабильности. Поэтому инстинкт самосохранения ЕС сработал в пользу поддержания статус-кво границ. ЕС позиционирует себя как сила, стеревшая границы внутри континента, но при этом он не готов переступать через границы юридические, определяющие членов клуба. Проще говоря, ЕС скорее заинтересован в том, чтобы региональные проблемы решались путём децентрализации и федерализации внутри государств, чем через появление новых государств. Все это видно на примере уроков баскского опыта: ситуация двигается к развязке через более гибкое управление внутри Испании. Передача части полномочий на уровень регионов способна ослабить пыл сепаратистов и даже усилить позиции структур ЕС, поскольку довольные автономией регионы становятся партнёрами в интеграции, а не противниками государств. Однако это уже вопрос внутренней политики Испании. Институты ЕС могут лишь косвенно поощрять такой исход – например, демонстрируя успешные примеры регионального самоуправления в иных странах или поддерживая экономически проекты децентрализации.
Номер журнала Вестник науки №6 (87) том 3
Ссылка для цитирования:
Коротеева А.А., Мисбахова Ч.А. ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОТНОШЕНИИ СЕПАРАТИЗМА. СТРАНА БАСКОВ И МЯГКИЕ МЕХАНИЗМЫ СТАБИЛИЗАЦИИ // Вестник науки №6 (87) том 3. С. 1192 - 1205. 2025 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/24356 (дата обращения: 15.01.2026 г.)
Вестник науки © 2025. 16+