Красильникова В.Ю., Шарно О.И.
ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ *
Аннотация:
в статье рассматриваются особенности муниципального управления земельными ресурсами в Российской Федерации Германии, проводится сравнение такого управления, выделяются сходства и различия.
Ключевые слова:
Российская Федерация, Германия, земельные ресурсы, управление, муниципалитеты
Земля – дефицитный и ограниченный ресурс, подверженный различным требованиям. Для городов и муниципалитетов землепользование является важной задачей муниципального планирования и государственных услуг. Оно находится между государственным региональным планированием, которое, в первую очередь по причинам защиты окружающей среды и климата, преследует цель все большего ограничения потребления земли и, в долгосрочной перспективе, достижения циклического управления землепользованием [1]. Это означает, что только уже используемые земли используются для целей поселения и транспорта. Одной из федеральных стратегий по сокращению потребления земли является увеличение развития внутригородских территорий, а также использование и регенерация заброшенных участков. Нехватка пространства, особенно в крупных городах, и меняющиеся условия предъявляют все более высокие требования к балансировке конфликтующих видов использования. Это включает в себя изучение различных видов использования, а также разработку и оценку альтернатив городского развития. Ответственное решение этой все более сложной задачи планирования требует надежных информационных баз и современных методов и инструментов для сложной цифровой и географической обработки данных. Муниципальное управление земельными ресурсами немыслимо без мониторинга [4]. Это также требует традиционных областей городской статистики, таких как знание населения и структур домохозяйств и их развития, жилья и занятости, пригородных отношений, социальных аспектов или использования инфраструктуры и образовательных учреждений.Муниципальное управление земельными ресурсами является важнейшим элементом системы публичного управления. Земля –не только экономический ресурс, но и объект правового регулирования, политического и социального значения. В Российской Федерации и Германии действуют различные модели муниципального управления земельными ресурсами, обусловленные особенностями государственного устройства, правовой системы, исторического развития, отношения к институту собственности на землю. Настоящая статья посвящена анализу этих моделей, их сравнительно-правовой характеристике и выделению ключевых особенностей.Более того, муниципальное управление земельными ресурсами –публичная деятельность органов местного самоуправления (ОМСУ) по распоряжению, использованию, охране и учету земель, находящихся на их территории. Данная деятельность направлена на обеспечение территориального планирования, рационального землепользования, реализацию социальной и экономической политики муниципалитета. Земельные отношения регламентируются как общегосударственными, так и местными нормативно-правовыми актами [2].В странах с развитой демократией органы местного самоуправления наделяются определённой земельной компетенцией. Основу этой компетенции составляет право распоряжения землями муниципалитета, а также участие в принятии решений относительно частных земельных участков на территории муниципалитета через различные методы регулирования (зонирование, предоставление разрешений, контроль правового режима пользования).В Российской Федерации реализуемая земельная реформа отражает появление современных подходов к вопросам управления земельными ресурсами. Введение новых принципов и методов регулирования земельных отношений способствует расширению налоговой базы, стимулирует приток инвестиций в региональное и муниципальное развитие, а также формирует эффективную систему гарантий для всех участников земельных правоотношений.С началом действия с 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации перед органами власти всех уровней возникла задача по образованию земельных участков для многоквартирных домов в рамках существующей городской застройки и постановке этих земельных участков на государственный кадастровый учет.Земельные отношения тесно связаны, но не ограничиваются имущественными вопросами и аспектами экологического землепользования, интегрируя оба эти направления. Муниципальные образования выступают не только владельцами земельных участков, но и пользуются правом устанавливать собственные правила и нормы их использования на местах.Основу правового регулирования составляют Конституция РФ (ст. 72, 131-133) [3], Земельный кодекс РФ [5], Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [6], Градостроительный кодекс РФ и иные акты.В Российской Федерации институт муниципальной собственности на землю и полномочия органов местного самоуправления достаточно полно определяются федеральным законодательством.Вся территория муниципального образования, за исключением федеральных и субъектовых земель, может быть объектом интереса ОМСУ:- земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности,- земельные участки, предоставленные в пользование (аренду, временное безвозмездное пользование),- земли общего пользования (парки, скверы, дороги общего пользования и др.),- земли, выделенные под муниципальные нужды (школы, больницы, учреждения культуры).К основным полномочиям ОМСУ по управлению земельными ресурсами относятся:- распоряжение муниципальными землями (предоставление, изъятие, передача в собственность или пользование),- участие в земельном зонировании и градостроительном планировании,- ведение муниципального земельного кадастра,- осуществление контроля за использованием и охраной земель,- взаимодействие с органами государственной власти в вопросах изъятия земель для государственных нужд,- участие в разрешении земельных споров.В то же время Германия –федеративное государство, где компетенции в земельном вопросе распределяются между Федерацией, землями (Länder) и муниципалитетами (Kommunen). Конституция ФРГ (Grundgesetz) закрепляет принципы самоуправления, включая владение и распоряжение муниципальным имуществом, к которому отнесены и земельные участки.Управление землепользованием в городских регионах Германия осуществляется в институциональном контексте, который в значительной степени определяется государственным и региональным планированием и муниципальным планированием управления строительством. Однако городские районы не всегда органично вписывались в эту каскадную систему, потому что межрегиональные связи городов не всегда вписывались в рамки планировочных регионов, а регионального планирования в более узком переплетенном пространстве недостаточно для детального управления землепользованием. Поэтому в Германии региональные и планировочные ассоциации были сформированы, по крайней мере, с 1960-х годов в качестве промежуточного уровня, которым, как институтам регионального самоуправления, была возложена задача регионального или землепользовательского планирования (например, в форме районных ассоциаций в Баден-Вюртемберге или путем применения общих планов землепользования) [7]. Позже был добавлен инструмент Регионального плана землепользования (Франкфурт / Рейн-Майн). Но немецкий подход здесь мало систематичен и сильно зависит от контекстуальных реалий. Не следует скрывать, что перспектива городского региона неоднократно также подвергалась ослаблению (например, в 1980-х годах), поэтому городское региональное управление территорией не является институциональной данностью. В свою очередь, в 1990-х и 2000-х годах периодически проводились пилотные проекты и эксперименты для тестирования новых инструментов (земельные пулы, торговля земельные сертификаты, так далее.). В отличие от плановых подходов, эти инструменты можно охарактеризовать как совместные или основанные на стимулах. В настоящее время известны концепции агломерации (Кельн-Бонн) и критерии для обновленной концепции плана (регион планирования Южный Гессен).Землепользование является одной из наиболее значительных экологических проблем Германия. Почва, выполняющая важные функции в природном хозяйстве, становится товаром для использования человеком и, следовательно, подвержена различным воздействиям.Преобразование открытых пространств в жилые и транспортные районы трудно обратить вспять, ценные функции почвы нарушаются или разрушаются [8]. При этом землепользование конкурирует с рекреационным использованием, сохранением ландшафта и видов, а также с защитой климата, грунтовых вод и наводнений. Тем не менее, экономические и социальные последствия использования земель также могут быть значительными.Сегодня в Германии существуют следующие модели земельной собственности [10]:- significant часть земель муниципалитета принадлежит ему на праве собственности,- значительная доля частных земель (особенно после приватизационных процессов в Восточной Германии),- местные органы имеют право распоряжаться землями, принадлежащими муниципальной собственности, в пределах установленных процедур.Муниципалитеты Германии обладают широкими полномочиями:- введение и реализация градостроительной политики,- проведение зонирования территории (Bauleitplanung),- предоставление земель для строительства и других целей,- разработка и утверждение генеральных и подробных планов застройки,- участие в земельном кадастре,- регулирование земельных отношений в интересах местного сообщества.Широко распространена практика активной земельной политики: муниципалитеты приобретают земли с целью влияния на развитие территории, обеспечивают инфраструктурное строительство, социальное и доступное жилье, оказывают поддержку малому бизнесу. Развит механизм публичного контроля и участия граждан (participation).Земельные операции часто осуществляются через специальные муниципальные компании (Stadtentwicklungsgesellschaft, Liegenschaftsbetriebe). На федеральном уровне осуществляется координация политики регулирования через союзные земли.Также в Германии существуют свои инновационные практики [9]:- «Земельные банки» (Bodenfonds) для поддержания доступности земли под социальное строительство,- инициативы по использованию заброшенных объектов (реурбанизация ранее промышленных зон),- разветвленная система электронного кадастра (Grundbuch), публичность данных.Основное внимание по-прежнему уделяется управлению земельными ресурсами и мониторингу земель. Признана необходимость в сетевых подходах (пространственно и функционально) и комплексных подходах, таких как управление переработкой земель.Основное внимание в Германии уделяется инновационному управлению земельными ресурсами. Под этим подразумеваются, прежде всего, три аспекта:более широкое использование заброшенных земель,закрытие пустырей,оптимальное использование существующей инфраструктуры.Решение этих вопросов дает много преимуществ, в том числе и для самих муниципалитетов, что позволяет избежать таких высоких затрат на планирование и капитальные затраты.Далее рассмотрим сходства в управлении земельными ресурсами Германии и Российской Федерации: признание автономии муниципалитетов в земельных вопросах,наличие муниципальной собственности и распределенных полномочий,участие органов местного самоуправления в градостроительном и земельном планировании,развитие электронных кадастровых технологий.Отличия:- Исторически и нормативно Германия закрепила за муниципалитетами большие полномочия и ресурсы (особенно в вопросах распоряжения и приобретения земли),- более высокий уровень открытости и участия местного сообщества в Германии,- неоднородность и зависимость российских муниципалитетов от федерального контроля,- лучше развитая система институциональной поддержки в Германии (банки, корпы, фонды).Таким образом, муниципальное управление земельными ресурсами – область, ярко иллюстрирующая отличия моделей местного самоуправления России и Германии. Российская модель испытывает проблемы из-за недостаточной имущественной базы, ограничений федерального законодательства и низкой самостоятельности муниципалитетов. Германская практика характеризуется широкими земельными полномочиями коммун, разнообразными механизмами регулирования и высоким уровнем доверия общества к местной власти.Экономическая результативность управления земельными ресурсами определяется преимуществом финансовых показателей при минимальных затратах материальных, временных и трудовых ресурсов, а также с учётом интересов населения и стратегических задач развития территории. Примерами такого подхода могут служить рост площадей муниципальных земель, эффективное использование участков по их целевому назначению, улучшение показателей плодородия почвы и другие достижения. В рамках экономической эффективности отдельно выделяют оценку бюджетной отдачи управления земельными ресурсами – этот показатель выражается в соотношении между запланированными и реальными поступлениями от земельного налога, арендных платежей, реализации земельных участков, штрафов и других источников. Чем выше процент фактических поступлений от управления и распоряжения земельными ресурсами, тем эффективнее считается работа местных органов самоуправления в данной сфере.В перспективе России предстоит модернизировать систему муниципального управления землей, усилив самостоятельность муниципалитетов, повысив прозрачность процедур и применяя успешные зарубежные практики. Германия может являться примером в части организационных, правовых и технологических решений в сфере муниципального управления земельными ресурсами.
Номер журнала Вестник науки №6 (87) том 4
Ссылка для цитирования:
Красильникова В.Ю., Шарно О.И. ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ // Вестник науки №6 (87) том 4. С. 420 - 430. 2025 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/24589 (дата обращения: 17.12.2025 г.)
Вестник науки © 2025. 16+