Дзидзоев Р.М., Митько Е.Д.
ВОПРОСЫ ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ *
Аннотация:
в статье с использованием соответствующего законодательного материала анализируются теоретические и практические вопросы изменения границ субъектов Российской Федерации, очерчивающих территориальные пределы властвования субъектов Федерации, определяется соотношение границы субъекта Российской Федерации и государственной границы Российской Федерации в контексте пределов федерального и регионального ведения, высказываются научно-обоснованные предложения по оптимизации статуса границы субъекта Российской Федерации и порядка ее изменения
Ключевые слова:
территория субъекта РФ, границы субъектов Российской Федерации, административная граница, государственная граница, порядок изменения границ субъектов Российской Федерации
О границах субъектов Российской Федерации можно говорить применительно к внутренним границам, отделяющим одни субъекты Федерации от других, очерчивающим территориальные пределы властвования субъектов Российской Федерации, которые условно можно назвать внутригосударственными границами Федерации. Что касается так называемых внешних границ субъектов РФ, совпадающих с государственной границей, отделяющей Российскую Федерацию от иностранных государств, то они не являются границами именно субъектов Федерации, а составляют единую государственную границу, определение и защита которой находятся в исключительном федеральном ведении (п. «н» ст.71 Конституции РФ). Таким образом, границы субъектов Российской Федерации являются только административными границами. В науке справедливо отмечается, что норма части 3 статьи 67 Конституции РФ об изменении границ субъектов Российской Федерации распространяется только на внутригосударственные границы. Изменение границ субъекта Российской Федерации не включает в себя возможность изменения государственной границы, составляющей юридическую принадлежность Российской Федерации в целом. Как сказано в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации (ст. 1). В то же время изменение государственной границы может изменить территорию субъекта Федерации, если это предусматривается международным договором с участием Российской Федерации. Так, согласно Договора между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о государственной границе от 3 сентября 2010 г., ратифицированного Федеральным законом от 27 июня 2011 года № 166-ФЗ, Россия передала Азербайджану половину водозабора реки Самур и два села, до этого входивших в состав Республики Дагестана, вместе с 600 проживающими там лезгинами — гражданами Российской Федерации. Такого рода территориальные изменения не требуют формального согласия субъектов Федерации, поскольку международные договоры относятся к исключительном федеральному ведению (п. «к» ст. 71 Конституции РФ). Однако в некоторых случаях со стороны отдельных субъектов Федерации имели место случаи подмены понятий. Так, в 1999 г. СахалинскойобластнойДумойв Государственную Думу был внесен проект поправок в ряд статей Конституции РФ, в котором предлагалось часть 3 статьи 67 Конституции дополнить следующейнормой: «Если граница субъекта РоссийскойФедерации является Государственной границей Российской Федерации, то изменение этой части границы субъекта Российской Федерации может быть проведено только с согласия органов государственнойвласти субъекта РоссийскойФедерации либо по итогам референдума, проводимого на территории субъекта Российской Федерации». По по мнению авторов проекта, принятие этих поправки способствовало бы закреплению дополнительных гарантии территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации. Государственная Дума справедливо отклонила этот законопроект, указав, что территориальная целостность и неприкосновенность Российской Федерации в случае принятия указанной конституционной поправки окажется под угрозой, поскольку поправка создает почву и упрощает процедуру отделения такого субъекта РФ в пользу иностранного государства. Некоторые субъекты Российской Федерации в своих основных законах закрепляют принцип территориальной неприкосновенности своих территорий. Так, согласно Конституции Республики Северная Осетия-Алания территория республики едина и неделима. Действия, направленные на отторжение территории Северной Осетии, недопустимы и преследуются по закону (ст. 9). Конечно, это можно рассматривать как случай исключительный, возможно, вызванный последствиями осетино-ингушского территориального конфликта, в то же время Северная-Осетия-Алания – приграничная республика (граничит с признанной Россией Республикой Южная Осетия) и вопрос может перейти в практическую плоскость. Очевидно, что такого рода коллизии могут решаться законодательным путем, например, отдельными соглашениями между Федерацией и ее субъектами. Законодательство Российской Федерации не содержит нормативного определения границы субъекта Федерации, что затрудняет процесс изменения границ субъектов, хотя попытки ее юридического определения предпринимались. Так, в проекте федерального закона № 208899-3 «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу некоторыми депутатами Госдумы определялось понятие «административная граница субъекта Российской Федерации», в соответствии с которым административная граница субъекта РФ определялась как проложенная в натуре и обозначенная на местности межевыми знаками линия, графически отображенная в землеустроительной документации и иных картографических материалах, определяющая пространственный предел юрисдикции субъекта Российской Федерации. Сопредельными субъектами Российской Федерации назывались субъекты Российской Федерации, имеющие общий участок административной границы. Под изменением административной границы субъекта Российской Федерации понималась деятельность органов государственной власти, результатом которой является правовое оформление административной границы субъекта Российской Федерации и ее обозначение на местности межевыми знаками. Данный законопроект был отклонен в первом чтении в виду опасения возможных разногласий между сопредельными субъектами Федерации по поводу их границ, что с точки зрения политической было оправданно. Изменение административных границ субъектов Российской Федерации в Конституции России связывается с согласием самих субъектов. Согласно части 3 статьи 67 Конституции РФ границы между субъектами РоссийскойФедерации могут быть изменены с их взаимного согласия. В то же время изменение границ между субъектами Федерации относится к совместному ведению Федерации и субъектов, поскольку согласно Конституции РФ Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). При этом конституционный текст не позволяет определенно сказать: является ли утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации правом или обязанностью Совета Федерации? Механизм утверждения верхней парламентской палатой изменения границ между субъектами Российской Федерации устанавливается Регламентом Совета Федерации, в соответствии с которым для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами РФ Советом Федерации должны быть предоставлены: а) соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации), границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственнойвласти этих субъектов РоссийскойФедерации; б) обоснование изменения границ, согласованное субъектами Российской Федерации (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами Российской Федерации, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административнотерриториальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу); в) карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Российской Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ. Утверждение изменения границ между субъектами РФ осуществляется Постановлением Совета Федерации, примером которого является Постановление Совета Федерации от 27.11.2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью», согласно которому с 1 июля 2012 года утверждалось изменение границы между городом федерального значения Москвой и Московской областью в соответствии с согласованными между ними картографическим изображением и картографическим описанием линии границы. Что касается формата согласия субъектов Федерации на изменение своих границ, то он определяется субъектами неоднозначно. Согласно Уставу Краснодарского края, например, изменение границ края оформляется договором с определенными субъектами Российской Федерации (ч. 4 ст. 2). Однако более правильным представляется заключение между субъектами Федерации не договора, а соглашения по вопросам изменения их границ, что соответствует федеральному законодательству. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указано, что постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждается соглашение об изменении границ субъектов Российской Федерации ( п. «у» ч. 3 ст. 5).
Номер журнала Вестник науки №10 (31) том 2
Ссылка для цитирования:
Дзидзоев Р.М., Митько Е.Д. ВОПРОСЫ ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник науки №10 (31) том 2. С. 62 - 71. 2020 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/3643 (дата обращения: 16.04.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2020. 16+