Носонова Е.В., Овчинников И.И.
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ *
Аннотация:
в статье освещены ряд современных проблем отвественности главы муниципального образования. Обозначены проблемные вопросы голосования по отзыву главы муниципального образования избирателями. На современном этапе общественного развития к местному самоуправлению предъявляются достаточно повышенные требования, именно местное самоуправление обладает особой ролью в общем механизме управления социально-культурным и хозяйственным строительством в муниципальных образованиях
Ключевые слова:
муниципальное образование, глава муниципального образования, ответственность, голосование по отзыву главы муниципального образования избирателями, критерии эффективности деятельности муниципальных органов
УДК 34
Носонова Е.В.
магистр Института государственной службы и управления
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель:
Овчинников И.И.
доктор юридических наук, профессор
Института государственной службы и управления
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация: в статье освещены ряд современных проблем отвественности главы муниципального образования. Обозначены проблемные вопросы голосования по отзыву главы муниципального образования избирателями. На современном этапе общественного развития к местному самоуправлению предъявляются достаточно повышенные требования, именно местное самоуправление обладает особой ролью в общем механизме управления социально-культурным и хозяйственным строительством в муниципальных образованиях.
Ключевые слова: муниципальное образование, глава муниципального образования, ответственность, голосование по отзыву главы муниципального образования избирателями, критерии эффективности деятельности муниципальных органов.
Актуальность темы данной статьи обусловлена тем, что на современном этапе общественного развития к местному самоуправлению предъявляются достаточно повышенные требования. Дело в том, что именно местное самоуправление обладает особой ролью в общем механизме управления социально-культурным и хозяйственным строительством в муниципальных образованиях.
Закрепление в Конституции Российской Федерации принципов единства системы публичной власти, не ломая существующую конституционную модель, позволяет сохранить действие статьи 12 Конституции Российской Федерации, гарантирующей самостоятельность прав органов местного самоуправления, и повысить степень их взаимодействия с органами государственной власти в процессе решения государственных задач.
Общая система публичной власти напрямую вытекает из принципа народовластия (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации), который определяет характер взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти. В связи с этим введение категории «система публичной власти» в Конституцию Российской Федерации представляется сбалансированным законодательным решением, поскольку именно на единстве данной системы строится функционирование всего государственного механизма, всех его частей (федерального, уровня субъектов Российской Федерации, муниципального).
Должность главы муниципального образования с уверенность можно назвать центральной должностью в системе органов местного самоуправления [1, с. 13].
Однако, не смотря на реформирование законодательства о местном самоуправлении, в настоящее время возникает ряд проблем в практике применения норм права об отвественности глав муниципального образования.
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, глава муниципального образования является единоличным органом местного самоуправления , а с другой - высшим должностным лицом муниципального образования.
Отметим, что демократическое построение нашего государства невозможно представить без такого необходимого элемента, как местное самоуправление, которое самостоятельно в решении вопросов местного значения. Однако самостоятельность нельзя воспринимать как вседозволенность и возможность выходить за рамки российского законодательства, что требует от государства создания необходимых контрольных механизмов, адекватных складывающейся здесь и сейчас общественно-политической обстановке, в том числе и закрепления системы ответственности одного уровня публичной власти перед другим. Отсутствие механизмов контроля, в том числе конституционной и муниципальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, стало бы причиной искажения модели современной демократии.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет отвественность главы муниципального образования перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Одной из проблем в настоящее время следует отметить то, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет ответственность главы муниципального образования в большей степени перед государством, а не перед населением. Конечно, в настоящее время не везде глава муниципального образования избирается населением, но, глава муниципального образования все же является представителем местного самоуправления. Данную проблему автор статьи освещал в предыдущих материалах, и в качестве вывода отмечено, что глава муниципального образования должен избираться населением непосредственно на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию. Именно такая схема управления в системе местного самоуправления представляется более эффективной, основанной на системе сдержек и противовесов между исполнительно-распорядительной и представительной властью.
В соответствии с действующим законодательством глава муниципального образования может нести следующие виды муниципально-правовой ответственности:
- отзыв главы муниципального образования населением по результатам проведения голосования (основание: его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке);
- удаление в отставку представительным органом муниципального образования (в том числе по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации);
- отрешение от должности высшим должностным лицом субъекта Федерации.
Кроме того, главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа несут ответственность и перед Президентом Российской Федерации и прекращают свои полномочия досрочно в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации.
Данный вид ответственности наступает вследствие несоблюдения названными субъектами, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Наличие счетов в иностранных банках и иностранных финансовых инструментов у рассматриваемой категории граждан в период проведения муниципальных выборов, в которых они зарегистрированы как кандидаты, также будет основанием для утраты доверия Президентом Российской Федерации.
Предполагаем, что институт утраты доверия как вид ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством имел бы более завершенный вид при условии закрепления его как вида ответственности главы муниципального образования перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Наиболее спорным является признание в качестве деяния, несовместимого с должностью главы муниципального образования, совершения аморального поступка в связи с неявной его противоправностью. Современное законодательство устанавливает три варианта асоциальных несовместимых с должностью деяний: преступление, иное правонарушение (главным образом административного порядка), аморальный поступок.
Совершение преступления - это основополагающий вид запрещенного асоциального деяния. Правда, в одних случаях имеется в виду совершение любого преступления, а в других - определенного вида. Не являющиеся преступлениями правонарушения признаются основаниями для прекращения полномочий главы муниципального образования редко.
Думается, что безусловным основанием для прекращения полномочий главы муниципального образования должно стать совершение серьезного семейного правонарушениея(например, деяния, послужившие основанием для лишения лица родительских прав, в том числе отказ лица от осуществления родительских прав в отношении несовершеннолетнего ребенка; уклонение от уплаты алиментов более 6 месяцев); а также ряд наиболее тяжелых административных правонарушений, в частности в сфере экологии, безопасности движения, эксплуатации объектов повышенной опасности; неисполнение обязанности по прохождению военной службы. Гражданско-правовым правонарушением (с формально-юридической позиции) является пристрастие лица к азартным играм, злоупотребление спиртными напитками или наркотическими веществами, если этими действиями семья ставится в тяжелое материальное положение.
Действительно, лицо, совершившее серьезный аморальный поступок, не должно занимать должность в органах власти. В связи с чем необходимо на законодательном уровне закрепить определение конкретных действий (бездействия), глав муниципальных образований основанием признания поведения аморальным. В частности, норма может выглядеть следующим образом: «Основанием отрешения лица от должности является совершение им аморального поступка, включенного в перечень соответствующих поступков специальным общественным и (или) дисциплинарным органом». Таким общественным органом может стать, например, Совет при Губернаторе субъекта Российской Федерации. В качестве аморальных поступков могут быть признаны нарушения семейно-правовых обязанностей, норм общественного поведения и т.д. Перечень должен постоянно пополняться в связи с выявлением новых аморальных поступков, а также сокращаться в случае перевода деяния в правонарушение либо преступление.
Расширение форм и оснований наступления ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти должно сопровождаться одновременным увеличением и степени ответственности их перед населением.
Однако, анализируя современное законодательство о местном самоуправлении, можно сделать вывод, что отвественность главы муниципального образования перед государством превалирует над отвественностью перед населением.
Так, не смотря на то, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепена норма, согласно которой глава муниципального образования может быть отозван населением по итогам голосования, но закон не содержит конкретной процедуры проведения такого отзыва и перечня оснований, по которым глава муниципального образования покидает свой пост досрочно по данному основанию. Следовательно, необходимо законодательное закрепление процедурных вопросов наступления и реализации отвественности глав муниципальных образований.
Голосование по отзыву необходимый механизм контроля главы муниципального образования избирателями. Благодаря его полному реанимированию на региональном уровне и усовершенствованию на уровне местного самоуправления появится возможность борьбы с уклонением глав муниципальных образований от осуществления своих обязанностей. Федеральный законодатель, по нашему мнению, полагается на законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее данный вопрос, однако, анализ ряда Уставов муниципальных образований, Законов субъектов Российской Федерации, позволили сделать заключение о недостаточном правовом регулировании отзыва главы муниципального образования по итогам голосования населения. Да и примеров судебной практики найти сложно.
Обратимся к одному из немногочисленных примеру судебной практики, так, 18 декабря 2019 года в территориальную избирательную комиссию Викуловского района поступило ходатайство инициативной группы граждан в количестве 20 человек о регистрации инициативной группы о проведении местного референдума по отзыву главы муниципального образования Викуловский муниципальный район Тюменской области К.
В обоснование указанного ходатайства инициативная группа указывает на бездействие К., как руководителя администрации Викуловского муниципального района, что следует из решения Викуловского районного суда Тюменской области от 12 ноября 2018 года по делу № 2а-168/2018.
К указанному ходатайству представлен протокол собрания инициативной группы от 16 декабря 2019 года, в соответствии с которым, членами собрания выдвинута инициатива о проведении местного референдума по отзыву главы муниципального образования Викуловский муниципальный район Тюменской области К., уполномоченным представителем инициативной группы избран Ч.
Решением территориальной избирательной комиссии Викуловского района № 155 от 30 декабря 2019 года в регистрации инициативной группы о проведении местного референдума по отзыву главы муниципального образования Викуловский муниципальный район Тюменской области К. было отказано.
Отказ в регистрации инициативной группы о проведении местного референдума по отзыву главы муниципального образования Викуловский муниципальный район Тюменской области К. мотивирован тем, что частью 3 статьи 5 Закона Тюменской области от 03 июня 2004 года № 234 «О местном референдуме в Тюменской области» прямо запрещено выносить вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования на местный референдум, отзыв главы муниципального образования и местный референдум являются разными формами непосредственного участия населения в местном самоуправлении, что следует из положений главы 5 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, заключил, что при обращении 18 декабря 2019 года инициативной группы граждан в территориальную избирательную комиссию Викуловского района с ходатайством, указанной группой не были предложены вопросы, которые могут быть вынесены на местный референдум. Данный пример подтверждает, что населению достаточно сложно реализовать свое право на отзыв главы муниципального образования по итогам голосования.
Отсутствие механизма отзыва избирателями главы муниципального образования порождает склонность к политизации деятельности муниципальных депутатов и глав муниципальных образований, клановость и формирование олигархических структур на местном уровне [2, с. 27].
На проблемы ответственности главы муниципального образования обращают внимание ученые и парламентарии. Так, сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников внесли на рассмотрение парламента законопроект о местном самоуправлении. Эта законодательная инициатива стала продолжением резонансного проекта закона о публичной власти. В указанном законопроекты предлагается законодательно закрепить право Губернаторов субъектов Российской Федерации получают право отправлять в отставку глав муниципальных образований за «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления».
Однако, важным аспектом повышения эффективности работы муниципальных органов является развитие политической конкуренции на местном уровне, их подотчетность населению в лице представительных органов, обеспечение сменяемости глав муниципалитетов для поиска наиболее эффективных моделей развития [3, с. 25]. В частности, речь идет о реализации положений, закрепленных в ч. 3.2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусмотрена возможность ограничения, не позволяющая одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования дольше определенного данным уставом количества сроков подряд. Вышеуказанная норма введена федеральным законодателем в целях закрепления принципа сменяемости выборных должностных лиц, повышения эффективности и результативности деятельности местного самоуправления, развития политической конкуренции на муниципальном уровне [4, с. 37]. В настоящее время уставы не всех муниципальных образований предусматривают ограничения количества сроков, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования. В связи с этим представляется необходимым и целесообразным в целях совершенствования правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед обществом и государством предусмотреть вышеуказанное ограничение в уставах муниципальных образований.
Пристального внимания со стороны государства требуют вопросы кадровой политики на муниципальном уровне. Существуют отдельные проблемы с подготовкой квалифицированных кадров для муниципалитетов с учетом сложности структуры выполняемых задач, формирования кадрового резерва, в том числе для выдвижения на должности глав муниципальных образований и др. Данная проблема характерна для тех муниципальных образований, где в связи с недостатком муниципального правового регулирования не проводятся конкурсы на замещение вакантных должностей муниципальной службы, должным образом не организована работа по аттестации муниципальных служащих, отсутствует кадровый резерв для замещения вакантных должностей.
К сожалению, во многих сферах функционирования муниципальной власти существует разрешительный характер участия гражданина в работе органов местного самоуправления.
Обозначенные вопросы требуют принятия быстрых и оперативных мер в целях реализации основополагающих принципов федерализма и гарантий местного самоуправления, создания комфортных условий проживания, комплексного развития сельских территорий и в конечном итоге повышения качества жизни россиян [5]. Кроме того, главы субъектов смогут выносить предупреждения, объявлять выговоры главам местных администраций «за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей». На исправление ситуации главам муниципальных образований дается 1 месяц. После чего губернатор может отправить главу муниципального образования в отставку.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Багмет, А.М., Бычкова, Е.И. Некоторые аспекты совершенствования института ответственности главы муниципального образования [Текст] / А.М. Багмет, Е.И Бычкова // Российская юстиция. 2020. № 4. С. 13 - 15.
Нанба С.Б. Конституционные преобразования: перенастройка российского местного самоуправления // Журнал российского права. 2021. № 6. С. 27 - 36.
Ульянов А.Ю. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: проблемы и вызовы // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 6. С. 25 - 29.
Шугрина, Е.С. Некоторые особенности правового статуса главы муниципального образования в материалах судебной практики [Текст] / Е.С. Шурыгина // Юридическое образование и наука. 2018. № 10. С. 37 - 47.
Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.
Nosonova E.V.
Master of the Institute of Public Service and Management
Russian Academy of Public Administration
under the President of the Russian Federation
(Moscow, Russia)
Scientific supervisor:
Ovchinnikov I.I.
PhD, Professor
Institute of Public Service and Management
Russian Academy of Public Administration
under the President of the Russian Federation
(Moscow, Russia)
MODERN PROBLEMS OF RESPONSIBILITY
HEADS OF THE MUNICIPALITY
Abstract: the article highlights a number of modern problems of responsibility of the head of the municipality. Problematic issues of voting on the recall of the head of the municipality by voters are identified. At the present stage of social development, rather increased requirements are imposed on local self-government, it is local self-government that has a special role in the general mechanism of managing socio-cultural and economic construction in municipalities.
Keywords: municipal formation, head of municipal formation, responsibility, voting on recall of head of municipal formation by voters, criteria for effectiveness of municipal bodies.
Номер журнала Вестник науки №1 (46) том 3
Ссылка для цитирования:
Носонова Е.В., Овчинников И.И. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ // Вестник науки №1 (46) том 3. С. 131 - 142. 2022 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/5146 (дата обращения: 26.04.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2022. 16+