Луценко Д.В.
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ *
Аннотация:
автором исследована правовая природа и признаки подзаконных актов органов исполнительной власти, которые являются основным инструментом регулирования общественных отношений на региональном уровне, определены основные требования юридической техники, предъявляемые к содержанию подзаконных актов местных органов исполнительной власти и проведен сравнительный анализ по воплощению этих требований при разработке и принятии таких актов в практической деятельности местных государственных администраций
Ключевые слова:
подзаконный акт, местный исполнительный орган, местная государственная администрация
УДК 342.6
Луценко Д.В.
магистрант кафедры конституционного права
Саратовская государственная юридическая академия
(г. Саратов, Россия)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: автором исследована правовая природа и признаки подзаконных актов органов исполнительной власти, которые являются основным инструментом регулирования общественных отношений на региональном уровне, определены основные требования юридической техники, предъявляемые к содержанию подзаконных актов местных органов исполнительной власти и проведен сравнительный анализ по воплощению этих требований при разработке и принятии таких актов в практической деятельности местных государственных администраций.
Ключевые слова: подзаконный акт, местный исполнительный орган, местная государственная администрация.
Законодательство по своей природе является четко согласованной системой нормативно-правовых актов. В этом плане можно согласиться с мнением В.Г. Вешнякова, что законодательство представляет собой органическую систему, поскольку имеет для этого все необходимые признаки: целостность, разностороннюю структуру, характеризуется не менее чем двумя типами связей, организацией, внутренним источником преобразования, принципами.
Систему законодательства в первую очередь образуют законы и подзаконные акты, и, если первые характеризуются относительной стабильностью, последние отражают динамику общественных отношений, призванные обеспечить оперативность и гибкость в правовом регулировании. Именно подзаконные акты составляют основной количественный удельный вес правовых актов системы законодательства.
Среди подзаконных актов особое значение занимают акты органов исполнительной власти субъектов РФ, что является отражением государственной политики на субъектовом (региональном) уровне. Такие акты выполняют важную функцию в правовом регулировании общественных отношений, являясь наиболее близкими к своим адресатам и отражая потребности и специфику субъекта (региона). Кроме того, нормативно-правовое регулирование эффективно в результате согласованного взаимодействия законодательных актов с подзаконными правовыми актами.
Основой принципа верховенства права является создание четкой взаимосогласованной системы законодательства, основанной на принципах соответствия и отсутствия противоречий в содержании подзаконных правовых актов правовым актам высшей юридической силы.
Однако данный принцип не всегда соблюдается в полном объеме. Это вызвано рядом объективных и субъективных факторов, которые в конечном итоге приводят к коллизии между правовыми актами, деформации и искажению задач, ставящихся при принятии закона, низкому уровню юридической техники подготовки подзаконных актов субъектов РФ.
Вышеупомянутые проблемы, поднимаемые правовой наукой, обусловливают актуальность и интерес к исследованию вопросов правовой сущности подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ, их формы и содержания, соответствия юридико-техническим требованиям разработки и принятия, принципам верховенства права и правового закона.
Целью статьи является комплексное исследование подзаконного правового акта, являющегося основной формой реализации правотворческой функции органов исполнительной власти субъектов РФ.
Для достижения поставленной цели, автором определены следующие задачи: исследовать сущность понятия «подзаконный акт», определить основные требования юридической техники, принципы верховенства права и правового закона, относящиеся к подзаконным актам, выяснить место и роль таких актов в системе законодательства, проанализировать соответствие действующих подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ вышеуказанным требованиям и предложить конкретные предложения по усовершенствованию правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
В юридической литературе существуют разные подходы к определению сущности как правового акта вообще, так и подзаконного акта в частности. В частности, Р.Ф. Васильев под правовым актом понимает волеизъявление уполномоченного субъекта права, регулирующего общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого посредством приказов, обращений, соглашений и другое в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме.
Данный подход отражает волевой характер правового акта, предусматривающий наличие возможности (полномочия) компетентного органа устанавливать обязательные для выполнения правовые предписания путем воплощения их в форме своего решения.
Данное определение позволяет сделать вывод о том, что его основными признаками являются нормативность, общеобязательность, формальная определенность, четкая форма выражения и т.д.
Что касается подзаконных актов, С.С. Алексеев определяет их как нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и не противоречащий ему, тем самым подчеркивая производную роль подзаконного акта субъекта РФ по отношению к закону. С таким утверждением нельзя не согласиться, вместе с тем, по нашему мнению, производная роль подзаконного акта субъекта РФ должна предусматриваться не только по отношению к закону, но и по отношению к международно-правовым актам, подписанным (ратифицированным) нашим государством.
Аналогичное по своей сути трактование подзаконного акта субъекта РФ приводит А.В. Злобин, который термин «подзаконный нормативно-правовой акт субъекта РФ» определяет обобщающей юридической категорией, выражающей общее свойство наибольшей по количественному составу группы нормативно-правовых актов, издаваемых субъектами исполнительно-распорядительной деятельности - основываться на положениях закона и не противоречить им.
Приведенные определения позволяют констатировать основополагающий признак подзаконного акта – его вторичный характер. Такой признак подчеркивает С.Н. Волкова, определяя подзаконный акт как официальный документ, принимаемый в пределах компетенции уполномоченного органа и содержащий нормы права, конкретизирующие действующий закон, не выходя за его пределы.
Другие авторы, например, М.В. Пресняков, акцентирует внимание на таком признаке, как обязательственно-властном характере подзаконного акта. Автор под подзаконным актом понимает официальный письменный документ, принятый правомочным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, руководителем министерства или ведомства, руководителем предприятия, учреждения и организации), которое имеет обязательственно-властный характер и является регулятором общественных отношений.
Идя от общего к частному, можно говорить о вторичности актов органов исполнительной власти субъектов РФ. При этом вторичность таких актов проявляется не только в том, что последние должны соответствовать законам, но и подзаконным актам высшей юридической силы.
Вторичный характер подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ корреспондирует следующий ключевой признак – подзаконность, согласно которой акты органов власти субъектов РФ должны соответствовать закону, издаваться на его основе или на его выполнение и регулировать отношения в пределах, определенных законом.
Третьим специфическим признаком актов органов исполнительной власти субъектов РФ является ограниченность распространения их действия в пространстве и по кругу лиц. Так, пространственные пределы их действия обусловливаются административными границами территориальной единицы, на которую распространяется юрисдикция издавшего его органа (район, область) и регулируют поведение только тех участников общественных отношений, которые постоянно или временно находятся на территории соответствующей административно-территориальной единицы. Учитывая такое свойство, акты органов исполнительной власти субъектов РФ часто называют региональными подзаконными актами.
Указанное выше свидетельствует, что подзаконный акт принимается компетентным органом исключительно в пределах его полномочий, установленных законом, и действует на территории, на которую распространяется компетенция такого органа.
Кроме вышеперечисленных свойств, подзаконным актам органов исполнительной власти субъектов РФ присущи также и общие признаки нормативного акта, к которым можно отнести: обязательный характер, нормативность, исполнение таких актов обеспечивается государственным принуждением и т.п.
Таким образом, синтезируя вышеприведенные признаки подзаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ, мы можем определить, что это правовая форма реализации полномочий нормативного или индивидуального характера, оформляемого путем издания законов, постановлений, распоряжений, которое имеет государственно-властный характер, принимается на основании закона, имеет обязательный характер на территории соответствующего региона и влечет наступления последствий негативного характера для субъектов, не соблюдавших или нарушивших его предписания.
Нормативно-правовой основой для принятия подзаконных актов органами исполнительной власти субъектов РФ являются:
Конституция РФ, Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», постановления Правительства РФ, указы и распоряжения Президента РФ, приказы министерств и ведомств органов исполнительной власти.
В регионах органами исполнительной власти являются правительства. В соответствии с Федеральным законом № 414-ФЗ, на органы исполнительной власти субъекта РФ возложена обязанность на соответствующей территории обеспечивать исполнение нормативно-правовых актов.
Выполнение таких обязанностей осуществляется путем подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов РФ. В рамках своей правотворческой деятельности руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ (губернатор) в пределах своих полномочий издает распоряжение, а руководители управлений, отделов и других структурных подразделений – приказы.
Интересен тот факт, что комментируемая норма определяет субъектами подзаконного правотворчества – руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, а также руководителей структурных подразделений органа исполнительной власти субъекта РФ, а не сам орган в целом.
Данное положение также закреплено в подзаконных актах региональных органов власти. Так, согласно постановлению Правительства Владимирской области от 3 февраля 2020 года № 46 «Об утверждении Положения о Департаменте региональной политики Владимирской области», руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ во исполнение актов законодательства, поручений Правительства РФ, по собственной инициативе издает в пределах полномочий распоряжение.
Возникает вопрос, кто является субъектом правотворчества в регионе в системе исполнительной власти – орган исполнительной власти субъекта РФ или его должностное лицо? Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ разделяет полномочия органа исполнительной власти субъекта РФ и полномочия ее руководителя, которые к тому же уже по содержанию, чем полномочия органа в целом. При такой ситуации, издавая распоряжение по вопросу, который сходит в сферу полномочий администрации, но не принадлежит к компетенции ее руководителя, последний выходит за пределы своих полномочий, что влечет к признанию распоряжения незаконным.
Как нам представляется, целесообразно в федеральном законодательстве разграничить акты администрации и ее руководителя, предоставить органу исполнительной власти статус правотворца, вывести правовые акты местной администрации в отдельную группу. Да, безусловно, мы соглашаемся, что акты местной администрации должны подписываться руководителем, но их издателем должен быть сам орган. Руководитель администрации единолично должен иметь возможность издавать распоряжения только по кругу вопросов, относящихся к его компетенции, а не к компетенции местного органа исполнительной власти.
Целесообразно в этом плане внедрить следующие основания для признания актов недействительными: "нарушение процессуальных требований" и "злоупотребление полномочиями при утверждении актов".
Так, если правовой акт местного органа исполнительной власти принят с нарушением процедуры его принятия, в том числе изданный руководителем органа исполнительной власти без предварительной юридической и экономической экспертизы, он должен быть отменен.
Любой правовой акт, в том числе подзаконный акт органа исполнительной власти, должен отвечать определенным требованиям, охватываемым понятием юридической техники принятия правового акта. Законодательная техника преследует две цели: во-первых, рационально, адекватно урегулировать общественные отношения, не допустить пробелов, изложить нормативный акт четко и однозначно, и в то же время лаконично, целенаправленно; во-вторых, сделать нормативный акт достаточно понятным, понятным лицам, к которому он адресован.
В целях достижения вышеуказанных целей требования юридической техники должны быть соблюдены, начиная от подготовки проекта правового акта и заканчивая моментом вступления в силу.
Стоит отметить, что в ряде случаев некоторые требования юридической техники при принятии подзаконных актов игнорируются (так акты не содержат преамбулы, не сформулированы цели, которые должны быть достигнуты путем принятия акта, ответственность за их нарушение, пункта регулирующего порядок вступления в них).
Также можно выделить некоторые юридико-технические недостатки регионального подзаконного массива, в частности: несогласование норм различных актов, наличие противоречий между правовыми актами разных местных администраций, неструктурированность акта, употребление узкопрофессиональных неюридических терминов и т.д.
В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность разработки и принятия единого нормативно-правового акта, устанавливающего для всех органов исполнительной власти субъектов РФ, общие правила создания, отмены и составления ведомственных актов, исчерпывающий перечень их форм, способствующих устранению коллизий и пробелов, имеющих место в действующем законодательстве, повышению общего уровня качества правовых актов, что непосредственно связывается с эффективностью правового регулирования.
Видится возможным принятие закона «О системе законодательства РФ», который определял бы систему российского законодательства в свете взаимосвязи и взаимозависимости правовых актов, предоставлял возможность выстроить четкую иерархическую систему законодательства, регламентировал бы процедуру применения коллизирующих между собой правовых норм.
Подытоживая вышесказанное можно сделать следующие выводы:
Правовые акты органов исполнительной власти являются органической частью системы законодательства, принимаемые на основе и исполнении правовых актов высшей юридической силы. Данное свойство определяет подзаконный характер исследуемой нами группы актов.
Внешней формой материализации подзаконной деятельности местных органов исполнительной власти является распоряжение главы правительства. Путем издания распоряжений высшее должностное лицо органа исполнительной власти обеспечивают выполнение динамической функции права, создающих условия для выполнения целей, поставленных в правовых актах высшей юридической силы, учитывающих специфику региона.
Вместе с тем, при отсутствии в нашем государстве единого правового акта, определяющего понятие и систему законодательства, распоряжения глав органов исполнительной власти характеризуются определенными правовыми дефектами, а именно неурегулированность процедуры принятия такого акта, отсутствие четких требований к структуре распоряжений, несоблюдение требований юридической техники о форме и содержании таких актов.
Решение данных проблем должно быть реализовано путем принятия, например, Федерального закона «О нормативно-правовых актах в РФ» и «О системе законодательства РФ», в которых должны быть четко определены виды правовых актов, составляющих систему законодательства, процедуру их принятия, указано на тех, кто вправе издавать тот или иной акт, от чего будет зависеть место правового акта в системе законодательства, а также четкие требования к содержанию правового акта, при несоблюдении которых такой акт не может быть применен.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Lutsenko D.V.
master student of the department of constitutional law
Saratov State Law Academy
(Saratov, Russia)
SOME PROBLEMS OF ACTIVITY OF EXECUTIVE
AUTHORITIES OF SUBJECTS OF RUSSIAN FEDERATION
Abstract: the author investigated the legal nature and features of by-laws of local executive authorities, which are the main tool for regulating public relations at the regional level, identified the main requirements of legal technique for the content of by-laws of local executive authorities and carried out a comparative analysis of the implementation of these requirements in the development and adoption of such acts in the practical activities of local state administrations.
Keywords: under-law act, local executive body, local state administration.
Номер журнала Вестник науки №11 (56) том 4
Ссылка для цитирования:
Луценко Д.В. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Вестник науки №11 (56) том 4. С. 136 - 146. 2022 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/6544 (дата обращения: 24.04.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2022. 16+