Фролова Е.Р., Чорновол Е.П.
ПРИЗНАНИЕ САДОВОГО ДОМА ЖИЛЫМ И ЖИЛОГО ДОМА САДОВЫМ ДОМОМ *
Аннотация:
в ракурсе правовых новелл организации садоводства в стране анализируется процесс признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, характеризуются санитарные и технические правила и нормы, иные требования, которым должен отвечать садовый дом для признания его жилым домом, а также исследуется порядок государственной регистрации права собственности на указанные объекты и правила присвоения, адреса жилого дома на земельном садовом участке для осуществления регистрации как места постоянного проживания граждан
Ключевые слова:
садовый дом, жилой дом, дача, садовой земельный участок, дачный земельный участок, решение органа местного самоуправления, правовой режим, единый государственный реестр недвижимости
УДК 347.254
Фролова Е.Р.
студентка
Уральский институт управления - филиал
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
(г. Екатеринбург, Россия)
Чорновол Е.П.
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры гражданского права и процесса
Уральский институт управления – филиал
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
(г. Екатеринбург, Россия)
ПРИЗНАНИЕ САДОВОГО ДОМА ЖИЛЫМ
И ЖИЛОГО ДОМА САДОВЫМ ДОМОМ
Аннотация: в ракурсе правовых новелл организации садоводства в стране анализируется процесс признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом, характеризуются санитарные и технические правила и нормы, иные требования, которым должен отвечать садовый дом для признания его жилым домом, а также исследуется порядок государственной регистрации права собственности на указанные объекты и правила присвоения, адреса жилого дома на земельном садовом участке для осуществления регистрации как места постоянного проживания граждан.
Ключевые слова: садовый дом, жилой дом, дача, садовой земельный участок, дачный земельный участок, решение органа местного самоуправления, правовой режим, единый государственный реестр недвижимости.
Садоводство и огородничество, основанное Петром I, прошло длительный и своеобразный путь развития [1]. По данным Союза садоводов России, в настоящее время количество садовых участок в стране составляет 16 млн., а общее количество земельных наделов достигает 17-20 млн. Сады и огороды стали неотъемлемой частью жизни большинства населения. По сути, садоводство является атрибутом жизни россиян. Вместе с тем сегодня оно представляет собой отдельную социально-экономическую отрасль страны [2]. Садоводы производят 60 % овощей, 90 % ягод и вносят реальный вклад в укрепление продовольственной безопасности страны. Инвестиции в садоводство, направленные на решение важнейших социально-экономических задач России, составляют ежегодно более триллиона рублей [3].
Многие граждане, имеющие садовые дома и дачные строения, хотели бы использовать их для постоянного проживания. Но как в советское, так и в первые десятилетия постсоветского времени этому препятствовал запрет регистрации граждан по месту жительства в подобных строениях. Дело в том, что согласно абз. 7 ст. 2 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [4] (далее – ФЗ № 66) местом жительства и, следовательно, регистрации граждан является «жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Аналогичные положения закреплены в ч. 2 п. 3 Правил регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 [5]. А абз. 1 и 3 ст. 1 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих и дачных некоммерческих объединениях граждан» [6] прямо запрещал регистрацию граждан в жилых строениях, возведенных на садоводческих и дачных земельных участках. Поэтому постоянное проживание граждан, в том числе в садовых домах и дачах, без регистрации либо допущение такого проживания их собственниками влечет наказание в виде наложения административного штрафа на граждан, нанимателей и собственников садового дома или дачи в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей (ст. 19.15.1 КоАП РФ). Исходя из этого судебные органы оставляли без удовлетворения жалобы граждан на отказ органов регистрационного учета МВД России о регистрации граждан в садовых домах и дачах, даже в тех случаях, когда последние были пригодными для постоянного проживания. Это не только нарушало конституционные права собственности граждан на садовые дома и дачные строения, свободу выбора места жительства, но, порой, превращало их в изгоев, когда у них отсутствовало жилое помещение.
Подобная правоприменительная практика стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Постановлением от 14.04.2008 № 7-П он признал абз. 2 ст.1 ФЗ № 66 не соответствующим ст. 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов. Причем, принимая данное постановление, Конституционный Суд РФ определил и особенности его исполнения, указав на необходимость внесения изменений в ФЗ № 66 [7], которое так и не было исполнено. Вместе с тем, несмотря на то, что в силу ст. 6 и ч. 2 ст. ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» указанное Постановление Конституционного Суда РФ является общеобязательным и действующим непосредственно, органы регистрационного учета МВД России продолжали отказывать гражданам в регистрации по месту жительства в пригодном для постоянного проживания в садовых и дачных строениях. 30 июня 2011 года Конституционный Суда РФ вынес Постановление № 13-П о несоответствии указанной нормы ФЗ № 66 Конституции РФ в той части, в какой она исключает возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения [8]. Однако, даже после того, как Конституционный Суд РФ вынес свои постановления, регистрация граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых или дачных земельных участках, не стала проще. Невероятно, но Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010-2013 год, утвержденном 02.07.2014 его Президиумом [9], вообще не уделил внимания данному вопросу.
Изменение в этом сфере правоприменительной практики произошло лишь после принятия Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10] (далее – ФЗ № 217), согласно ч. 3 ст. 23 которого садовый дом может быть признан жилым домом, а жилой дом может быть признан садовым домом. Во исполнение требований этого закона Правительство РФ постановлением от 24.12.2018 № 1653 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47«Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом» [11] дополнило Положение разделом VI, содержащим порядок признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом (далее Положение от 28.01.2006 № 47). Следовательно, признание садовых домов и дачных строений жилыми домами позволит их собственникам и членам их семьи зарегистрироваться в них как в месте постоянного жительства.
Согласно ст. 16 ЖК РФ, подп. 39 ст.1 ГрК РФ, жилым домом признается индивидуально-определенное отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. При этом, ст. 15 ЖК РФ в качестве одного из существенных признаков жилого помещения устанавливает такой критерий как пригодность для постоянного проживания.
Федеральный закон № 217, в отличие от ранее действовавшего в этой области ФЗ № 66 не содержит понятия «жилое строение» [12]. Он предусматривает, что на садовом участке могут размещаться жилые дома (п. 9 ст. 54) как замена категории «жилое строение», а также нежилые здания, предназначенные для сезонного или вспомогательного использования в качестве места временного пребывания и отдыха, которые признаются садовыми домами (п. 11 ст. 54). В отдельную группу строений названный закон выделяет хозяйственные постройки и гаражи. Соответственно существенным отличием жилого дома, расположенного на садовом земельном участке, от садового дома является критерий пригодности для постоянного проживания.
Что же касается таких понятий как «дачный дом», «дача» и «дачный участок», то их легальное определение, а также производные от них категории - «дачный земельный участок», «дачное хозяйство», «дачное строительство» были исключены из многочисленных нормативно-правовых актов, перечисленных в главе 9 ФЗ № 217. Вместо них сейчас используются термины «садовый дом» и «садовый земельный участок». В то же время такие виды разрешенного использования земельных участков, как «садовый земельный участок», «для садоводства», «для ведения садоводства», «дачный земельный участок», «для ведения дачного хозяйства» и «для дачного строительства», содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) или указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Указанные положения не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур (п. 7 ст. 54).
Причем, в настоящее время ст. 4 ФЗ № 217 предусматривает лишь две организационно-правовые формы некоммерческой организации, создаваемой гражданами для ведения садоводства или огородничества: садоводческие некоммерческие товарищества (СНТ) с правом возведения на земельных участках садовых домов и жилых домов, хозяйственных построек и гаражей (п. 1, 2 ст. 3 ФЗ № 217); огороднические некоммерческие товарищества (ОНТ) с правом возведения на земельных участках только хозяйственных построек для хранения инвентаря (п. 4 ст. 3 ФЗ № 217).
Вместе с тем законодатель сохранил за гражданами, которые возвели садовые дома до вступление в действие ФЗ № 217, право на обеспечение жильем социального использования. Так, если гражданину принадлежит здание на садовом земельном участке, сведения о котором внесены в ЕГРН до 01.01.2019 года с указанием назначения «жилое строение» («жилое») и данный гражданин состоит на учете в качестве нуждающегося в жилье, то в соответствии с п. 9. ст. 54 ФЗ № 217 это не является основанием для включения их общей площади при определении уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения в суммарную общую площадь жилых помещений, занимаемых гражданином и (или) членами его семьи по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и (или) принадлежащих им на праве собственности.
Здания на садовых земельных участках, учтенные в ЕГРН до 01.01.2019 с назначением жилое, жилое строение, признаются жилыми домами, а здания на садовых земельных участках, учтенные в ЕГРН до 01.01.2019 с назначением нежилое, не являющееся хозяйственными постройками и гаражами, признаются садовыми домами. Замена документов в обоих случаях не требуется, но может осуществляться по желанию правообладателя без уплаты государственной пошлины (п. 9, 11 ст. 54 ФЗ № 217). Следовательно, необходимость признания садового дома жилым домом и наоборот возникает лишь тогда, когда садовый дом был построен на садовом участке до 01.01.2019.
Не возникает проблемы с присвоением того или иного правового режима строению, возведенному на садовом участке после 04.08.2018. Дело в том, что в соответствии с п. 1 ч.17 ст. 51 ГрК РФ (в ред. ФЗ от 03.08.2018 № 340) в настоящее время не требуется получения разрешения на строительство любых построек на земельных участках, предоставленных для ведения садоводства и дачного хозяйства. Согласно ст. 51.1 ГрК РФ застройщику о планируемой постройке достаточно направить в администрацию муниципального образования по месту расположения садового земельного участка уведомление [13], в котором он должен указать о соответствии садового дома параметрам объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома и допустимости размещения их на земельном участке (ст. 51.1 ГрК РФ). В связи с возможностью строительства на садовых земельных участках жилых домов, являющегося одним из направлений государственной политики по развитию садоводства и огородничества [14], граждане получили дополнительные гарантии реализация конституционного права на жилище.
В особом порядке Федерального закона от 30.06.2006 № 93-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» [15] до 1 марта 2031 года решается вопрос о собственности и соответственно о правовом режиме строений, возведенных на садовых, дачных земельных участках и землях индивидуального жилищного строительства или личного подсобного строительства в границах населенных пунктов, равно как и о самих земельных участках, относительно которых у их фактических владельцев в связи с неполнотой урегулирования этих отношений после 1917 года, как правило, отсутствуют правоустанавливающие акты. Поэтому вновь принятые нормативные правовые акты в этой сфере, как отмечает А.Ю. Чикильдина, дают надежду, что современное значение садоводства и огородничества в России будет способствовать формированию протекционистской государственной политики к данным проблемам [16, с. 8].
Изменение правового режима садового дома на правовой режим жилого дома и наоборот в силу ч. 3 ст. 23.1 ФЗ № 217 можно осуществить при соблюдении требований законодательства о градостроительной деятельности и ЖК РФ. Если рассматривать признание садового дома в жилой дом, то, кроме установления факта возможности постоянного проживания в таком доме, он должен, как верно отмечает Е.О. Колоколова [17, с. 3], также быть признан недвижимым имуществом и соответствовать установленным санитарным и техническим нормативам, которые определены в разделе II Положения от 28.01.2006 № 47.
Строение расположено в жилых зонах согласно условиям градостроительного зонирования, или на территории ведения садоводства.
Работоспособность несущих конструкций строения, отсутствие повреждений и деформаций, при которых есть угроза обрушения.
Наличие инженерных систем: водоснабжения, водоотведения, электричества, газоснабжение. В поселениях и на территории ведения гражданами садоводства без централизованных инженерных сетей в одно- и двухэтажных зданиях допускается отсутствие водопровода и канализированных уборных.
Соответствие инженерного оборудования требованиям безопасности.
Оптимальная теплоизоляция наружных конструкций. Хорошая гидро-, вибро- и шумоизоляция, вентиляция. Кратность воздухообмена во всех вентилируемых жилых помещениях должна соответствовать нормам, установленным в действующих нормативных правовых актах.
Защита помещения от проникновения дождевой, талой и грунтовой воды и возможных бытовых утечек воды из инженерных систем при помощи конструктивных средств и технических устройств.
Наличие минимум одной комнаты, санузла, кухни. Кухня не может быть менее 6 кв.м. Площадь спальни – от 7 кв.м., ванной комнаты – от 1,8 кв.м., туалета – от 0,96 кв.м.
Отметка пола должна располагаться выше отметки земли.
Размещение жилых помещений в подвалах и цокольных этажах запрещено. Расположение всех жилых помещений на первом этаже.
Соответствие требованиям уровню шума, электромагнитного излучения.
Высота потолков – от 2,5 м в зависимости от района. В холодных районах – от 2,7 м. Высота потолков в подвале не может быть менее 2 м. Высота внутриквартирных коридоров, холлов, передних, антресолей должна составлять не менее 2,1 м.
Наличие естественного освещения в комнатах и кухне.
При решении данного вопроса нужно ориентироваться также на строительные нормы и правила, в частности, СНиП 2.08.01 «Жилые здания», утвержденными постановлением Государственного строительного комитета СССР от 16.05. 1989 № 78 (с изменениями постановления Госстроя
России от 30.04.1993 № 18-12), СП 55.13330 «СНиП 31-02-2001 Дома жилые одноквартирные», утвержденный приказом Минстроя России от 20.102016 № 725 пр., СП 53.13330.2019 «Планировка и застройка территории ведения гражданами садоводства. Здания и сооружения» (СНиП 30-02-97* Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения), утвержденный приказом Минстроя России от 14.10. 2019 № 618 пр. [18].
В средствах массовой информации широко распространено суждение о том, что признание садового дома жилым и наоборот происходит в заявительном порядке [19]. Однако это не соответствует действительности. Признание садового дома жилым и жилого дома садовым домом основывается на решении органа местного самоуправления, в границах которого находится земельный участок, где возведено строение. Именно данное решение, представляющее собой индивидуальный акт применения норм права, и выступает юридическим фактом, с которым нормы права связывают изменение правового режима строения и прав на него собственника (п. 56 Положения от 28.01.2006 № 47).
Порядок признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом определен разделом YI Положения от 28.01.2006 № 47, адаптирован Типовым административным регламентом предоставления массовой социально значимой услуги «Признание садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом», рекомендуемым Письмом Минстроя России от 10.12.2021 № 54552-КМ/14 в качестве методической рекомендации для разработки соответствующих региональных (муниципальных) административных регламентов [20], который был конкретизирован регламентами муниципальных образований, например, Административным регламентом по предоставлению муниципальной услуги Администрацией городского округа Красногорск Московской области «Признание садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом», утвержденным постановлением администрации городского округа Красногорск 30.01.2020 № 152/1 [21].
Инициатива об изменении правового режима строения может исходить только от собственника или сособственников садового дома (жилого дома), в качестве которых могут выступать любые субъекты гражданского права (абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ). Для признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом собственник садового дома или жилого дома или его представитель подать в уполномоченный орган местного самоуправления непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг заявление о признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом, в котором указываются кадастровые номера садового дома или жилого дома и земельного участка, на котором расположен садовый дом или жилой дом, почтовый адрес заявителя или адрес электронной почты заявителя, а также способ получения решения уполномоченного органа местного самоуправления и иных документов (почтовое отправление с уведомлением о вручении, электронная почта, получение лично в многофункциональном центре, получение лично в уполномоченном органе местного самоуправления). К заявлению должны прилагаться следующие документы: 1) выписка из ЕГРН либо правоустанавливающий документ на садовый дом (жилой дом) или нотариально заверенная копия такого документа, которые характеризуют объект недвижимости и права на него; 2) заключение ИП или юридического лица - членов СРО в области инженерных изысканий о техническом состоянии объекта (согласно ч.2 ст. 5, ст. 7, 8, 10 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [22] и ГОСТ 31937-2011 [23]); 3) при наличии обременений строения правами третьих лиц – нотариальное согласие правообладателей на изменение его правового режима.
О принятом заявлении заявителю выдается расписка с перечнем предоставленных документов. Решение о признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом либо об отказе в признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом по установленной форме принимается органом местного самоуправления в течение 45 календарных дней со дня подачи заявления и направляется заявителю не позднее 3 рабочих дней со дня принятия тем способом, который указан в заявлении (п. 56, 58-60 Положения от 28.01.2006 № 47). При положительном решении признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом орган местного самоуправления самостоятельно направляет документы в Росерестр для регистрации нового статуса недвижимости (ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [24]).
В случае признания садового дома жилым домом собственник вправе в порядке Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.11.2014 № 1221 [25], обратиться в орган местного самоуправления о присвоении адреса дому и вместе с членами своей семьи зарегистрироваться в нем, а также приобретает права, предусмотренные жилищным правом.
В случае отказа признания садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом заявителю должны быть доведены до сведения основания такого отказа. Исчерпывающий перечень оснований для отказа в изменении статуса жилого или садового дома представлен в п. 61 Положения от 28.01.2006 № 47:
а) заявитель предоставил не весь комплект документов, требуемый законом;
б) переоформляемый дом не принадлежит заявителю (согласно сведениям об этом объекте из ЕГРН), то есть право собственности оформлено на другое лицо;
в) в ЕГРН вообще нет сведений о праве собственности кого-либо на переоформляемый садовый дом, при этом заявитель не может предоставить правоустанавливающие документы на него. Однако, отказ в этом случае органа местного самоуправления правомерен только при одновременном соблюдении следующих условий:
- о праве собственности на дом нет ни документов, ни сведений в ЕГРН;
- орган местного самоуправления уведомил об этом заявителя и предложил предоставить соответствующие документы;
- заявитель в течение 15-ти дней такие документов не предоставил;
г) отсутствует согласие на переоформление дома третьих лиц – для случаев, когда они также имеют права на него (например, банк при ипотеке на дом и пр.);
д) садовый дом находится на садовом участке, на котором по закону не может находиться жилой дом (например, участок предоставлен для огородничества, садовый дом находится на землях гослесфонда, в пределах водоохранной зоны или там, где капитальное строительство запрещено, чаще всего это обремененные участки ЗУИТами – ЛЭП, нефтепровод, и пр.);
е) использование жилого дома заявителем или иным лицом в качестве места постоянного проживания (при рассмотрении заявления о признании жилого дома садовым домом);
ж) размещение садового дома на земельном участке, расположенном в границах зоны затопления, подтопления (при рассмотрении заявления о признании садового дома жилым домом).
Решение органа местного самоуправления об отказе в признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом может быть обжаловано заявителем в судебном порядке (п. 63 Положения от 28.01.2006 № 47). Однако, как верно отметила Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда в апелляционном определении от 16.12.2020 по делу № 33-417521/2019 о требовании И.А. Павловой к Администрации "Мосрентген", Департаменту городского имущества г. Москвы о признании жилого строения пригодным для постоянного проживания, судебный иск не может быть использован с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых (реконструированных) недвижимых вещей жилого назначения (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 <последний обзор от 16.11.2022> [27]), путем регистрации в упрощенном порядке нежилого объекта - садового дома и последующим переводом его в жилой объект недвижимости [28].
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Номер журнала Вестник науки №12 (57) том 3
Ссылка для цитирования:
Фролова Е.Р., Чорновол Е.П. ПРИЗНАНИЕ САДОВОГО ДОМА ЖИЛЫМ И ЖИЛОГО ДОМА САДОВЫМ ДОМОМ // Вестник науки №12 (57) том 3. С. 317 - 333. 2022 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/6782 (дата обращения: 26.04.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2022. 16+